第四節　被征地農戶福利提升對策

通過對農戶福利影響因素的綜述不難發現，無論是對農村土地進行征收，還是農村土地流轉和宅基地退出，即使現有政策能使農戶福利得到改善，也是短期的，仍然無法保障農戶的長遠生計。也就是說，要提高農戶福利水平，關鍵在于有的放矢（Teklu，et al, 2004），完善政策體系（Cabrera，et al, 2005；徐濟益和馬晨，2018）。針對前期研究成果，本書將農戶福利提升對策總結如下。

一、農戶的就業渠道

馬賢磊和孫曉中（2012）、汪險生等（2019）認為，土地具有重要的社會保障功能，主要表現為就業機會保障效用。因此，對于被征地農戶來說，最大的保障莫過于就業保障，因為就業是徹底解決農戶生存問題的有效途徑（張學英，2010；明亮，2018）。既然現行征地制度已暴露就業保障的缺位，那么如何構建可持續的農戶生計保障機制呢？其實，農戶處境如此艱難，人力資本存量偏低并不是唯一的因素，更主要的是他們的體能優勢不是來自非農生產領域，而是來自農業生產領域。因此，要使農戶實現生計轉換，必須通過制度安排和政策措施來實現。既然被征地農戶具有特殊性，就需要有針對性地強化人力資本投資（郭玲霞等，2012；朱月季等，2018），具體表現為對農戶進行職業技能培訓（徐烽烽等，2010；戚曉明，2017），提升他們的非農就業能力，使他們通過非農就業獲得穩定的經濟來源。不但如此，還要從根本上降低農戶對土地的依賴性，將建立的特殊就業創業平臺作為安置農戶的重要手段（姚從容，2008；王軼等，2018；曾慶敏等，2019）。只有這樣，才能拓寬農戶的就業渠道，讓農戶更好地融入城市生活，有效地解決農戶的長遠生計。

二、農戶的社會保障

如前所述，被征地農戶的社會保障主要來源于新農合、新農保與失地農民養老保險。那么，如何提高農戶的社會保障水平呢？有學者認為，首先，要明確農戶社會保障的妥善安排是地方政府的責任所在。政府有權征收農村土地，也有責任化解因此給農戶帶來的社會風險（歐勝彬，陳利根，2016）。地方政府作為土地征收的實施者，除了應當主導被征收農戶的社會保障政策的制定和執行之外，還應當積極將農戶納入社會保障體系。其次，村集體作為聯系地方政府和農戶的橋梁，有義務協助地方政府向被征地農戶宣傳社會保障政策，關注農戶的健康狀況（Cutler & Zeckhauser, 1999；許興龍等，2017；楊晶等，2019）。只有充分調動和發揮村集體的工作積極性，才能將農戶的社會保障落到實處（溫海紅等，2013；馬睿等，2016；江維國和李立清，2019）。最后，要從制度上優化農村社會保障制度（聶鑫，2014）。與城鎮居民社會保障制度相比，農村社會保障制度普遍存在統籌水平低、保障水平低、農戶參保積極性低等問題。然而，我國目前正處在城鄉社會保障制度的轉型時期，如何通過無縫對接統籌城鄉社會保障制度，是當前地方政府亟待解決的問題。伽紅凱等（2014）、黃婷（2017）認為，應將農戶的社會保障納入城鎮社會保障體系中，以解決農戶失地后的養老與醫療等問題，使農戶真正享受到“城市居民”待遇。要對農戶實行“即征即保”，防止出現“斷保”現象（周建再，代寶珍，2016；周興文，王肖健，2017）。當然，只有從制度上化解問題，才能確保農戶福利可持續性與多維度福利狀態（丁士軍等，2016；徐濟益等，2018）。

三、農戶的政策參與

無論是征地補償政策，還是農村社會保障政策，都屬于我國農村公共政策。社會利益的權威性分配是農村公共政策的邏輯起點，農戶是最主要的政策參與主體。公共政策是行動主體解決問題或相關事務的一個有意識的行動（Anderson, 2003；向玉瓊，2016；楠頂，甘月文，2019）。公共政策的實現有賴于政策的有效執行。在實現政策目標的過程中，方案確定僅占10%，其余90%均取決于政策的有效執行（Ikenberry, 1987；朱德富，2014；劉曉慧，2019）。但是，公共政策執行成功與否經常取決于基層行動主體的責任心和技巧（Wise & Lipsky, 1980；Woo，et al, 2015）。因此，要提高農戶福利水平，保障農戶的長遠生計，就必須強化農戶參與。因為農戶參與是公共政策過程中利益表達的基本途徑（朱明仕，2017）。

在農村公共政策執行的過程中，農戶參與有利于構建政府與農戶之間的信息溝通機制與利益表達機制，提高農戶福利水平。有學者認為，農戶參與公共政策的意愿受到農戶基本特征（Defrancesco，et al, 2008；冀縣卿等，2015；王小映，王得坤，2019）、農戶家庭特征（李海燕，蔡銀鶯，2014；胡新艷，2018）、心理特征（Hounsome，et al, 2006；許恒周，田浩辰，2017；童馨樂等，2019）、區域發展特征（Home, 2014；汪三貴，曾小溪，2018）等因素的影響。特別是生計稟賦對農戶參與公共政策及公共政策執行效果的影響，具有明顯的個體分化和空間分異特征（謝晉，蔡銀鶯，2016；張行等，2019）。由于各種因素的制約，我國農戶參與公共政策的程度還比較低（朱余斌，葛水林，2010；周晨虹，2011；韓嘯等，2017）。因此，要充分尊重農戶的知情權，鼓勵農戶積極參與，保障農戶利益訴求途徑暢通，降低政府與農戶的協調成本（米強等，2015；呂圖等，2018；劉向南，袁虞欣，2019）。

四、研究述評

通過對國內外文獻的系統梳理，可將研究動態進行歸結：學術界已關注到土地征收對農戶福利變化造成的影響，并已有學者注意到引起征地前后農戶福利變化的特征因素，如征地特征、農戶基本特征、地區特征變量等。但是，現有土地征收方面的研究成果只是將農戶看作一個整體，并沒有著眼于農戶分化可能導致不同類型農戶福利變化存在差異，沒有系統考察征地補償政策對不同類型農戶福利變化的影響，導致成果缺乏針對性，特色不鮮明。

雖然我國大部分地區農戶的溫飽問題已經得到解決，但土地征收依然會導致農戶面臨很多非常突出的生活風險。生活風險，既包括生存問題，也包括養老和疾病問題，并且一旦發生，就會需要大筆開銷，非常容易導致農戶陷入貧困境地（陳志，丁士軍，2016；馮曉平，江立華，2019）。因此，為了更好地防范上述生活風險，必須建立多元化的保障體系（這就需要對農戶福利進行全方位考察）。考慮到我國農村目前實行以“家庭聯產承包責任制”為基礎的土地制度，“農戶”為農村最基本的生產單位，“農戶分化”又是一個無法回避的客觀事實，因此以“戶”為單位開展研究，更符合我國的基本國情。況且，已有學者關注到農戶分化可導致農戶對承包地和宅基地退出的偏好存在差異性（鄒偉等，2017；晏志謙等，2018；李榮耀，葉興慶，2019）。

因此，本書將基于農戶分化視角，進一步探討以下問題：一是土地征收如何對不同類型農戶福利變化產生影響？不同類型農戶福利的變化存在哪些差異？二是如何構建適應不同類型農戶福利評價的指標體系？三是如何構建被征地農戶福利提升的差異化路徑？鑒于現有相關研究成果不多，可能增加本書的研究難度，但也能促進本書的大膽探索，有望形成創新性成果，以彌補上述不足。

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(1)資料來源：國家統計局官網。