第三節(jié)　民族地區(qū)公共預(yù)算績效管理任重而道遠(yuǎn)

民族地區(qū)政府公共預(yù)算出現(xiàn)的一系列問題與地方政府公共預(yù)算績效管理制度的不健全有直接的關(guān)系。長期以來，地方公共預(yù)算表現(xiàn)出重預(yù)算支出而輕預(yù)算管理的問題，公共預(yù)算支出逐年增加，但是各方面的問題卻在不斷積累。究其原因是公共預(yù)算資金的效率不高和一些民族地區(qū)政府治理水平落后。而績效預(yù)算可以有效地解決這個(gè)問題。在民族地區(qū)公共預(yù)算領(lǐng)域?qū)嵭锌冃Ч芾砟芤?guī)范政府之間的委托代理關(guān)系，使各級政府和公務(wù)員能夠履行應(yīng)有的責(zé)任，最終達(dá)到提高公共預(yù)算資源的使用效率和地方政府治理能力的目標(biāo)。民族地區(qū)政府公共預(yù)算中的績效管理，無論在理論還是實(shí)踐上都還不成熟，在績效預(yù)算管理制度建設(shè)和探索等方面存在一些問題，以下以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例進(jìn)行分析。

一、內(nèi)蒙古公共預(yù)算績效考評的歷史和現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)2000年開始啟動預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)，次年在省本級開啟部門預(yù)算改革，2006年開始推廣政府采購制度和國庫集中支付制度，并嘗試政府收支分類改革，在完善支出績效信息等方面有所進(jìn)步。內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有的公共財(cái)政的框架體系為公共預(yù)算績效管理提供了初步的實(shí)施條件。簡單來講，公共財(cái)政的核心是效率，績效導(dǎo)向的公共預(yù)算是保證公共預(yù)算資金使用效率的手段，但在實(shí)踐層面，公共預(yù)算績效管理處于部分試點(diǎn)階段。近年來內(nèi)蒙古自治區(qū)為公共預(yù)算績效管理制度推進(jìn)的進(jìn)展總結(jié)來講有以下幾個(gè)方面。

（一）預(yù)算機(jī)構(gòu)的設(shè)立

內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳成立預(yù)算編審中心，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)初步具備了公共預(yù)算績效管理的能力，為公共預(yù)算支出績效管理提供了制度和組織上的保障。

（二）開展部門和項(xiàng)目公共預(yù)算支出的績效評價(jià)試點(diǎn)

績效評價(jià)是公共預(yù)算績效管理的核心，公共預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)首先在某些特定部門試點(diǎn)然后再進(jìn)行推廣。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)就是選擇醫(yī)療部門和科技部門作為試點(diǎn)，根據(jù)由易到難的原則，逐漸過渡到環(huán)境保護(hù)和地產(chǎn)資源等多個(gè)領(lǐng)域，建立完善的信息庫，審查無誤后在互聯(lián)網(wǎng)上公示。

（三）公共預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)定

公共預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)難以在全國范圍內(nèi)做到完全統(tǒng)一，內(nèi)蒙古自治區(qū)就有著自己的指標(biāo)體系，并且存在三種類別：第一種是整個(gè)內(nèi)蒙古自治區(qū)的綜合指標(biāo)，第二種是不同部門不同的指標(biāo)體系，第三種是不同行業(yè)不同的指標(biāo)體系。

二、內(nèi)蒙古公共預(yù)算績效管理的問題

內(nèi)蒙古自治區(qū)公共預(yù)算績效管理處于部分試點(diǎn)階段，所以表現(xiàn)出的問題是相當(dāng)多的，在公共預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)——績效評價(jià)方面存在的問題主要有以下五個(gè)方面。

第一，缺乏新發(fā)展理念指導(dǎo)下的績效評價(jià)體系。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念中，創(chuàng)新的績效評價(jià)指標(biāo)比較難以衡量，不過其余四種公共預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立相對容易。以綠色為例，促進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色發(fā)展需要對當(dāng)前的情況進(jìn)行評估，然后對政府官員和機(jī)構(gòu)為綠色發(fā)展所作的貢獻(xiàn)進(jìn)行完善的績效評價(jià)。

第二，公共預(yù)算績效評價(jià)制度上存在問題。公共預(yù)算績效評價(jià)缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因而也缺少統(tǒng)一的計(jì)劃和報(bào)告。計(jì)劃和報(bào)告對于各部門明確職責(zé)、提高工作效率有重大意義，明確職責(zé)分工能夠有效避免產(chǎn)生各部門之間遇到問題相互推諉。

第三，當(dāng)前的公共預(yù)算評價(jià)沒有形成規(guī)范科學(xué)、行之有效的方法體系。參與評價(jià)的都是部門內(nèi)部人員，第三方機(jī)構(gòu)參與評價(jià)不夠普遍，這就導(dǎo)致評價(jià)過程中可能會產(chǎn)生不夠透明、缺乏說服力等問題。

第四，公共預(yù)算績效評價(jià)具體實(shí)施過程過于粗糙。沒有既定的科學(xué)程序加以規(guī)范，這就使得實(shí)際的評價(jià)過程與理論上有較大差別，具體過程中的差距總結(jié)如表6-16所示。

第五，績效評價(jià)目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃的一致性缺失。績效目標(biāo)要與部門戰(zhàn)略規(guī)劃一致，部門戰(zhàn)略規(guī)劃要與新發(fā)展理念一致。協(xié)調(diào)發(fā)展績效評價(jià)體系、綠色發(fā)展績效評價(jià)體系、共享發(fā)展績效評價(jià)體系是實(shí)現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃與新發(fā)展理念一致性的重要指標(biāo)體系。沒有這些指標(biāo)體系的建立和落實(shí)，績效目標(biāo)首先難免表現(xiàn)出短視，即重短期效果輕長期效果；其次，不同指標(biāo)體系在績效評價(jià)體系中缺乏科學(xué)合理的權(quán)重；最后，績效目標(biāo)并未貫穿公共預(yù)算績效管理的全過程；等等。

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(1) 由2018年與2019年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出。

(2) 閆怡芳．供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下減稅降費(fèi)政策實(shí)施研究[D]．呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)，2019：35．