第七章　貫徹新發展理念改革民族地區公共預算的建議

第一節　財政制度創新性供給促進民族地區公共預算自主性發揮

實現民族地區公共預算自主性發揮需要財政制度創新性供給，這種制度創新性供給主要從兩方面做起：一方面，在基層和社區實行參與式預算，增加群眾參與和監督；另一方面，從政府內部和外部創新監督檢查方式。兩種方式的結合不僅可以完善民族地區公共預算自主權，也可以減少政府層級過多和規模過大帶來的敗德現象和逆向選擇等代理問題。

一、參與式預算促進民族地區公共預算自主性發揮

參與式預算通過民眾參與和監督來解決政府科層制過多而產生的政府效率低下問題。公民的廣泛參與有利于公共預算的信息在公眾之間的交流傳播，在公共預算的制定過程中，民眾進行談判、協商、簽約以及合約執行的監督，這其中的搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督交易進行的成本等交易成本都由參與的公民來分擔，可以降低公共預算執行中的交易成本。充分發動群眾參與公共預算是地方政府治理進行公共預算制度創新、提高治理水平的可圈可點的實踐。

因此，建議內蒙古自治區的參與式預算廣泛發動蒙古族等少數民族和漢族共同參與，讓大家對人民代表大會商討事項提出會前初審、大會審查和會后監督三個步驟，使內蒙古自治區各民族的公眾在會前、會中、會后充分參與并提出建議。這種公共預算改革帶來的治理方式創新不僅讓公眾廣泛參與其中，有利于民族團結，也有利于公共預算資源使用的信息公開透明，并且同時達到了與人民代表大會制度有機結合的效果。具體做法如表7-1所示。

這種實踐模式可以讓蒙古族等少數民族和漢族的公民實際參與到地方政府公共預算決策的整個過程中。民眾參與基本公共服務政策的制定、公共資源的配置使得民眾的需求得以在公共預算中體現，也減少了一些地方政府的行政成本，促進了民族團結。民眾對公共服務支出的實時有效監督降低了敗德行為和逆向選擇等代理問題，最終能起到公平而有效率地配置地方公共預算資源的作用。

二、創新監督檢查方式，完善民族地區公共預算自主權

民族地區與其他地區相同，完善地方公共預算自主權并不意味著預算完全由地方政府自主，而是追求科學合理的地方公共預算自主權?？茖W合理的地方公共預算自主權是在適度的中央干預下，其余由地方政府因地制宜地進行自主決策。這不僅需要改進有關地方公共預算的法律等制度，賦予地方政府適度的公共預算自主權限，也需要創新監督檢查方式。

參與式預算通過增強基層民眾參與度使地方公共預算資源得到公平而有效率的配置，以達到提升政府治理能力的目的。除群眾參與的方式之外，在政府內部和人大也應該創新監督檢查方式來提升政府的治理能力，例如強化審計機關和人大的配合，從政府內部、外部共同對地方公共預算進行監督。

第一，審計監督當下是從政府內部對地方公共預算進行內部監督的方式。由于我國審計機關作為政府內部職能部門存在，并不享有獨立于政府之外運行的獨立性，所以，其應該在堅持行政機關對其干預程度降到最低的原則上從政府內部配合人大進行預算監督。由此，形成審計機關和地方人大的外部監督合力，為全方位監督我國地方公共預算自主權的合法運行提供保障。

第二，各級人大是財政部門預算審批、監督的部門。我國憲法和地方組織法雖賦予了地方人大崇高的法律地位，但沒有具體的法律條文來支撐地方人大行使預算監督權。因此，應加快人大預算監督工作相關監督法律的制定，使人大在實際監督工作中有法可依。

鑒于地方政府公共預算的復雜性和專業性，應該在人大內部組建具備該項專業技能的專業組織全程負責公共預算的編制、執行和監督等工作，解決地方人大代表及人大常委會委員財經、審計方面專業知識不足的問題。參考參與式預算的過程，該組織在地方政府公共預算草案遞交地方人大常委會和人大前，提前介入公共預算的編制工作，提前了解公共預算編制的主要信息和政策指向，并把民眾的想法和利益訴求反映給政府財政部門，為后續開展討論創造前提和平臺。在公共預算案審議批準后，要繼續對執行情況實施監督。把地方政府部門的公共預算執行情況與部門領導的獎懲和提拔掛鉤，保證公共預算案能不折不扣地執行，杜絕公共預算案被非法修改、預算資金被隨意亂用，確保財政資金能產生應有的效用。

該組織應該在對政府預算草案審查完畢后，向地方人大提交審查報告。報告應詳細羅列預算案值得肯定之處、存在的不足及其理由、修正措施等內容，作為地方人大代表或人大常委會委員進行預算方案審議的重要參考。這樣既可提高審議的效率，也可提升審議的精準度。