第六章　民族地區(qū)公共預(yù)算偏離新發(fā)展理念的實證分析——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

第一節(jié)　民族地區(qū)公共預(yù)算支出偏向問題——內(nèi)蒙古轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)、綠色、共享發(fā)展存在的問題

新發(fā)展理念倡導(dǎo)的協(xié)調(diào)、共享發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡、社會公平正義問題。協(xié)調(diào)發(fā)展要求注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，共享發(fā)展要求解決分配不公問題，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距較大等問題。

內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不共享首先體現(xiàn)在區(qū)域之間，并且在收入差距、區(qū)域公共服務(wù)水平差距等方面也有較大的問題，因此，這里對內(nèi)蒙古自治區(qū)協(xié)調(diào)、共享發(fā)展問題的研究主要是研究如何通過公共預(yù)算支出促進(jìn)教育、醫(yī)療、社保及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的問題。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)民生性基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

（一）基礎(chǔ)教育公共預(yù)算支出現(xiàn)狀分析

2012—2017年內(nèi)蒙古教育預(yù)算支出規(guī)模不斷增加，不斷增加的教育預(yù)算經(jīng)費支出有力地促進(jìn)了教育服務(wù)水平的提高，豐富了教育產(chǎn)品，教育基礎(chǔ)設(shè)施得到改善。

基礎(chǔ)教育的重要性是不言而喻的，教育的發(fā)展是以基礎(chǔ)教育的發(fā)展作為基礎(chǔ)的，基礎(chǔ)教育的發(fā)展直接關(guān)系國民素質(zhì)的提高和國家的振興。縱觀2013年到2017年內(nèi)蒙古地區(qū)的基礎(chǔ)教育發(fā)展情況，從表6-2中數(shù)據(jù)來看，這些年來，小學(xué)和普通中學(xué)一直在變少，這是教育資源優(yōu)化配置的結(jié)果。近年來，內(nèi)蒙古對規(guī)模偏小、效益較差的農(nóng)村牧區(qū)民族中小學(xué)進(jìn)行了撤并，教育質(zhì)量不斷提升。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生公共預(yù)算支出現(xiàn)狀分析

衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)院在逐年增加，五年間，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員增加了3.72萬人，增長了18.98%，床位增加了3.02萬張，增長了25.14%。這個增長速度是非常驚人的，說明這五年醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)蓬勃發(fā)展（如表6-3所示）。

（三）社會保障公共預(yù)算支出現(xiàn)狀分析

內(nèi)蒙古的社會保障是逐年改善的。2013年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)是496.5萬人，參加失業(yè)保險職工233.4萬人，參加基本醫(yī)療保險人數(shù)986.21萬人。到了2017年，則分別增長到694萬人、247.08萬人、2161.51萬人（如表6-4所示）。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施公共預(yù)算支出現(xiàn)狀分析

內(nèi)蒙古的基礎(chǔ)設(shè)施改善的速度從全國的范圍來看不算快，在全國的位置也比較靠后。重要的指標(biāo)如城市人口密度、用水普及率、燃?xì)馄占奥实然A(chǔ)設(shè)施指標(biāo)在全國都是靠后的，但不重要的指標(biāo)如人均城市道路面積、人均公園陸地面積、每萬人擁有公共廁所等基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)是靠前的（見表6-5）。考慮到內(nèi)蒙古全區(qū)總面積118.3萬平方米，占全國土地面積的12.3%，人口卻只有2497.61萬人，地廣人稀的情況下所算出的人均指標(biāo)本應(yīng)該是非常高的，可是并沒有。

二、各盟（市）之間民生性基本公共服務(wù)的協(xié)調(diào)、共享問題的實證研究

在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，地方政府作公共預(yù)算支出決策的時候要更加趨于協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展，不能像傳統(tǒng)的公共選擇理論那樣，只考慮局部地區(qū)對公共物品的需求、供給和產(chǎn)量等來決定該地區(qū)的公共預(yù)算支出，在此基礎(chǔ)上更應(yīng)該注重的是如何縮小轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)間的發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展。因此這里以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例的實證研究主要衡量各盟（市）間公共預(yù)算的支出偏向，量化各盟（市）間公共預(yù)算的投入差距，分別從基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和一般公共預(yù)算支出四個方面選取指標(biāo)。

（一）指標(biāo)的選取和方法的使用

1. 指標(biāo)選取

2. 方法的使用

泰爾指數(shù)：泰爾指數(shù)可以用來衡量地區(qū)間不平等度，泰爾指數(shù)越大，說明差距越大。

基尼系數(shù)：一個國家或地區(qū)居民收入差距的常用衡量指標(biāo)。泰爾指數(shù)和基尼系數(shù)兩者具有互補(bǔ)性。

變異系數(shù)：變異系數(shù)可以和極差、標(biāo)準(zhǔn)差、方差一樣用來反映數(shù)據(jù)離散程度的絕對值。但變異系數(shù)的數(shù)值不僅能體現(xiàn)出數(shù)據(jù)的離散程度，還能衡量貫穿變量值平均水平的高低。

（二）各盟（市）之間民生性基本公共服務(wù)的協(xié)調(diào)、共享問題的實證研究結(jié)果及分析

根據(jù)以上的指標(biāo)和數(shù)據(jù)的處理方法，得出各盟（市）在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的實證結(jié)果如下。

1. 基礎(chǔ)教育區(qū)域差異

通過表6-7、表6-8和圖6-1可看出，2008—2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟（市）之間基礎(chǔ)教育發(fā)展水平處于協(xié)調(diào)的狀態(tài)。在普通小學(xué)生師比、普通初中人均數(shù)、普通初中生師比和普通小學(xué)人均數(shù)方面達(dá)到了區(qū)域協(xié)調(diào)和共享。在普通初中人均數(shù)和普通小學(xué)域均數(shù)方面仍然有改進(jìn)的空間，而在普通中學(xué)域均數(shù)方面則存在較大的差距。

2. 基本醫(yī)療衛(wèi)生區(qū)域差異

通過表6-9和圖6-2可以看出，2008—2017年，內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟（市）在基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生各指標(biāo)方面所呈現(xiàn)出的發(fā)展水平較為復(fù)雜。在萬人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)、萬人擁有醫(yī)療衛(wèi)生人員數(shù)方面，區(qū)域發(fā)展水平處于協(xié)調(diào)的狀態(tài)，各盟（市）間差異小也達(dá)到了區(qū)域共享發(fā)展的要求；在萬人擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)方面，處于相對協(xié)調(diào)的狀態(tài)；而在醫(yī)療機(jī)構(gòu)域均數(shù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位域均數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生人員域均數(shù)三個方面的發(fā)展并不協(xié)調(diào)，2009—2011年各盟（市）間的醫(yī)療機(jī)構(gòu)域均數(shù)的差距大幅縮小，但到目前為止區(qū)域之間仍然有很大差距。總體來講，按人均分的差距比較小，按域均分的差距比較大。

3. 社會保障區(qū)域差異

從表6-10和圖6-3可以看出，2008—2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟（市）社會保障和社會福利業(yè)從業(yè)比重方面和各行業(yè)就業(yè)人數(shù)方面變化趨勢明顯，城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村人均可支配收入方面變化趨勢明顯。但2015年城鎮(zhèn)人均可支配收入折線出現(xiàn)跳點，說明這一年各盟（市）城鎮(zhèn)人均可支配收入差距很大，但次年又變小。總體來說，各地區(qū)之間，在萬人各行業(yè)就業(yè)人數(shù)方面、城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村人均可支配收入方面呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢，各盟（市）間差異小，也達(dá)到了區(qū)域共享的發(fā)展要求。

4. 一般公共預(yù)算支出區(qū)域差異

從表6-11和圖6-4可以看出，2008—2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟（市）在人均公共預(yù)算支出方面、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出方面的差距在減小，但整體仍處于發(fā)展相對不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，各盟（市）間差異大，也達(dá)不到區(qū)域共享的發(fā)展要求；而在人均教育支出和人均社保和就業(yè)支出方面發(fā)展相對協(xié)調(diào)，各盟（市）間差異不是很大，達(dá)到了區(qū)域間相對共享的發(fā)展要求；在人均固定資產(chǎn)投資方面差距很大，處于相對不均等狀態(tài)，達(dá)不到協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的要求。

5. 結(jié)論

根據(jù)2008—2017年內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟（市）的泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)和變異系數(shù)的圖表數(shù)據(jù)可以看出，內(nèi)蒙古自治區(qū)各盟（市）在基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和一般公共預(yù)算支出方面存在差異。為了更加直觀地觀察這種差距，這里將泰爾指數(shù)中的140個數(shù)值，從最小0.00111到最大0.38718依次排序，根據(jù)四分法劃分，劃分標(biāo)準(zhǔn)如表6-12。

根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)結(jié)論如表6-13所示。

三、民族五省（區(qū)）地區(qū)環(huán)保預(yù)算支出對比的實證研究

（一）指標(biāo)的選取和方法的使用

1. 指標(biāo)選取

2. 方法的使用

熵值法：熵值法常用于判斷某個指標(biāo)的離散程度，離散程度越大說明該指標(biāo)對綜合評價的影響越大。因此，可利用熵值法根據(jù)以上環(huán)境保護(hù)各項指標(biāo)的變異程度，計算出以上四個指標(biāo)的權(quán)重，為環(huán)境保護(hù)水平的綜合評價提供依據(jù)。

（二）實證分析

根據(jù)表6-15和圖6-5顯示，2008—2017年邊疆民族五省（區(qū)）的環(huán)境保護(hù)總體來說，排名從高到低依次為西藏、云南、新疆、內(nèi)蒙古和廣西，說明在“綠色發(fā)展”的原則下，內(nèi)蒙古自治區(qū)還有很大的提升空間，并沒有達(dá)到“綠色發(fā)展”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”兼顧的目標(biāo)。

以上兩部分的實證研究的結(jié)論和原因分析：

第一，內(nèi)蒙古自治區(qū)在促進(jìn)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展方面仍還有很大進(jìn)步空間。簡單來講，各盟（市）在普通中學(xué)域均數(shù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)域均數(shù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位域均數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生人員域均數(shù)、人均固定資產(chǎn)投資等方面的區(qū)域差距較大，達(dá)不到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的要求。這主要是各盟（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致的，但省級政府仍然可以通過專項轉(zhuǎn)移支付來縮小這方面的差距，從而實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域內(nèi)共享發(fā)展的目標(biāo)。

第二，內(nèi)蒙古自治區(qū)在促進(jìn)綠色發(fā)展方面公共預(yù)算投入相對不足，如環(huán)境保護(hù)等公共預(yù)算支出規(guī)模依然較小。其中的原因是多方面的，既有現(xiàn)行的環(huán)保政策沒有充分執(zhí)行，又有缺乏針對環(huán)保等公共預(yù)算支出的相關(guān)稅源，這就造成了環(huán)境保護(hù)的公共預(yù)算支出與相關(guān)稅收的直接聯(lián)系被割裂。從內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)行的排污費制度、資源稅等稅收政策來看，資源稅變成了調(diào)節(jié)資源級差收入的稅目而并非針對環(huán)保的稅收類型，專門針對環(huán)境污染和企業(yè)排污費用的稅收法律等稅收制度不多，并且在執(zhí)行層面存在大量制度空白，缺乏專門的環(huán)境治理的稅收為環(huán)保支出提供稅源支持。