第六章　民族地區公共預算偏離新發展理念的實證分析——以內蒙古自治區為例

第一節　民族地區公共預算支出偏向問題——內蒙古轄區內協調、綠色、共享發展存在的問題

新發展理念倡導的協調、共享發展注重的是解決發展不平衡、社會公平正義問題。協調發展要求注重區域協調發展，共享發展要求解決分配不公問題，收入差距、城鄉區域公共服務水平差距較大等問題。

內蒙古自治區發展的不協調、不共享首先體現在區域之間，并且在收入差距、區域公共服務水平差距等方面也有較大的問題，因此，這里對內蒙古自治區協調、共享發展問題的研究主要是研究如何通過公共預算支出促進教育、醫療、社保及基礎設施建設的區域協調發展和共享發展的問題。

一、內蒙古自治區民生性基本公共服務供給現狀分析

（一）基礎教育公共預算支出現狀分析

2012—2017年內蒙古教育預算支出規模不斷增加，不斷增加的教育預算經費支出有力地促進了教育服務水平的提高，豐富了教育產品，教育基礎設施得到改善。

基礎教育的重要性是不言而喻的，教育的發展是以基礎教育的發展作為基礎的，基礎教育的發展直接關系國民素質的提高和國家的振興。縱觀2013年到2017年內蒙古地區的基礎教育發展情況，從表6-2中數據來看，這些年來，小學和普通中學一直在變少，這是教育資源優化配置的結果。近年來，內蒙古對規模偏小、效益較差的農村牧區民族中小學進行了撤并，教育質量不斷提升。

（二）醫療衛生公共預算支出現狀分析

衛生機構、醫院在逐年增加，五年間，衛生機構人員增加了3.72萬人，增長了18.98%，床位增加了3.02萬張，增長了25.14%。這個增長速度是非常驚人的，說明這五年醫療衛生事業蓬勃發展（如表6-3所示）。

（三）社會保障公共預算支出現狀分析

內蒙古的社會保障是逐年改善的。2013年參加城鎮職工基本養老保險人數是496.5萬人，參加失業保險職工233.4萬人，參加基本醫療保險人數986.21萬人。到了2017年，則分別增長到694萬人、247.08萬人、2161.51萬人（如表6-4所示）。

（四）基礎設施公共預算支出現狀分析

內蒙古的基礎設施改善的速度從全國的范圍來看不算快，在全國的位置也比較靠后。重要的指標如城市人口密度、用水普及率、燃氣普及率等基礎設施指標在全國都是靠后的，但不重要的指標如人均城市道路面積、人均公園陸地面積、每萬人擁有公共廁所等基礎設施指標是靠前的（見表6-5）?？紤]到內蒙古全區總面積118.3萬平方米，占全國土地面積的12.3%，人口卻只有2497.61萬人，地廣人稀的情況下所算出的人均指標本應該是非常高的，可是并沒有。

二、各盟（市）之間民生性基本公共服務的協調、共享問題的實證研究

在新發展理念的指導下，地方政府作公共預算支出決策的時候要更加趨于協調發展和共享發展，不能像傳統的公共選擇理論那樣，只考慮局部地區對公共物品的需求、供給和產量等來決定該地區的公共預算支出，在此基礎上更應該注重的是如何縮小轄區內各地區間的發展差距，促進地區間協調發展和共享發展。因此這里以內蒙古自治區為例的實證研究主要衡量各盟（市）間公共預算的支出偏向，量化各盟（市）間公共預算的投入差距，分別從基礎教育、基本醫療衛生、社會保障和一般公共預算支出四個方面選取指標。

（一）指標的選取和方法的使用

1. 指標選取

2. 方法的使用

泰爾指數：泰爾指數可以用來衡量地區間不平等度，泰爾指數越大，說明差距越大。

基尼系數：一個國家或地區居民收入差距的常用衡量指標。泰爾指數和基尼系數兩者具有互補性。

變異系數：變異系數可以和極差、標準差、方差一樣用來反映數據離散程度的絕對值。但變異系數的數值不僅能體現出數據的離散程度，還能衡量貫穿變量值平均水平的高低。

（二）各盟（市）之間民生性基本公共服務的協調、共享問題的實證研究結果及分析

根據以上的指標和數據的處理方法，得出各盟（市）在基礎教育、基本醫療衛生、社會保障等方面的實證結果如下。

1. 基礎教育區域差異

通過表6-7、表6-8和圖6-1可看出，2008—2017年內蒙古自治區各盟（市）之間基礎教育發展水平處于協調的狀態。在普通小學生師比、普通初中人均數、普通初中生師比和普通小學人均數方面達到了區域協調和共享。在普通初中人均數和普通小學域均數方面仍然有改進的空間，而在普通中學域均數方面則存在較大的差距。

2. 基本醫療衛生區域差異

通過表6-9和圖6-2可以看出，2008—2017年，內蒙古自治區各盟（市）在基礎醫療衛生各指標方面所呈現出的發展水平較為復雜。在萬人擁有醫療機構床位數、萬人擁有醫療衛生人員數方面，區域發展水平處于協調的狀態，各盟（市）間差異小也達到了區域共享發展的要求；在萬人擁有醫療機構數方面，處于相對協調的狀態；而在醫療機構域均數、醫療機構床位域均數、醫療衛生人員域均數三個方面的發展并不協調，2009—2011年各盟（市）間的醫療機構域均數的差距大幅縮小，但到目前為止區域之間仍然有很大差距。總體來講，按人均分的差距比較小，按域均分的差距比較大。

3. 社會保障區域差異

從表6-10和圖6-3可以看出，2008—2017年內蒙古自治區各盟（市）社會保障和社會福利業從業比重方面和各行業就業人數方面變化趨勢明顯，城鎮人均可支配收入和農村人均可支配收入方面變化趨勢明顯。但2015年城鎮人均可支配收入折線出現跳點，說明這一年各盟（市）城鎮人均可支配收入差距很大，但次年又變小。總體來說，各地區之間，在萬人各行業就業人數方面、城鎮人均可支配收入和農村人均可支配收入方面呈現出協調發展的態勢，各盟（市）間差異小，也達到了區域共享的發展要求。

4. 一般公共預算支出區域差異

從表6-11和圖6-4可以看出，2008—2017年內蒙古自治區各盟（市）在人均公共預算支出方面、人均醫療衛生支出方面的差距在減小，但整體仍處于發展相對不協調的狀態，各盟（市）間差異大，也達不到區域共享的發展要求；而在人均教育支出和人均社保和就業支出方面發展相對協調，各盟（市）間差異不是很大，達到了區域間相對共享的發展要求；在人均固定資產投資方面差距很大，處于相對不均等狀態，達不到協調發展、共享發展的要求。

5. 結論

根據2008—2017年內蒙古自治區各盟（市）的泰爾指數、基尼系數和變異系數的圖表數據可以看出，內蒙古自治區各盟（市）在基礎教育、基礎醫療衛生、社會保障和一般公共預算支出方面存在差異。為了更加直觀地觀察這種差距，這里將泰爾指數中的140個數值，從最小0.00111到最大0.38718依次排序，根據四分法劃分，劃分標準如表6-12。

根據以上標準結論如表6-13所示。

三、民族五?。▍^）地區環保預算支出對比的實證研究

（一）指標的選取和方法的使用

1. 指標選取

2. 方法的使用

熵值法：熵值法常用于判斷某個指標的離散程度，離散程度越大說明該指標對綜合評價的影響越大。因此，可利用熵值法根據以上環境保護各項指標的變異程度，計算出以上四個指標的權重，為環境保護水平的綜合評價提供依據。

（二）實證分析

根據表6-15和圖6-5顯示，2008—2017年邊疆民族五?。▍^）的環境保護總體來說，排名從高到低依次為西藏、云南、新疆、內蒙古和廣西，說明在“綠色發展”的原則下，內蒙古自治區還有很大的提升空間，并沒有達到“綠色發展”和“經濟發展”兼顧的目標。

以上兩部分的實證研究的結論和原因分析：

第一，內蒙古自治區在促進各區域協調發展、共享發展方面仍還有很大進步空間。簡單來講，各盟（市）在普通中學域均數、醫療機構域均數、醫療機構床位域均數、醫療衛生人員域均數、人均固定資產投資等方面的區域差距較大，達不到區域協調發展、共享發展的要求。這主要是各盟（市）經濟發展水平不同導致的，但省級政府仍然可以通過專項轉移支付來縮小這方面的差距，從而實現轄區內各區域協調發展、區域內共享發展的目標。

第二，內蒙古自治區在促進綠色發展方面公共預算投入相對不足，如環境保護等公共預算支出規模依然較小。其中的原因是多方面的，既有現行的環保政策沒有充分執行，又有缺乏針對環保等公共預算支出的相關稅源，這就造成了環境保護的公共預算支出與相關稅收的直接聯系被割裂。從內蒙古自治區現行的排污費制度、資源稅等稅收政策來看，資源稅變成了調節資源級差收入的稅目而并非針對環保的稅收類型，專門針對環境污染和企業排污費用的稅收法律等稅收制度不多，并且在執行層面存在大量制度空白，缺乏專門的環境治理的稅收為環保支出提供稅源支持。