第二節　民族地區公共預算自主性缺失問題

財政體制和地方政府架構同是民族地區政府公共預算系統運行的外部框架，除此之外，民族地區公共預算的編制、執行和決算等也嚴格依賴于地方公共預算制度。地方公共預算從收入到支出等一系列程序都緊緊依靠公共預算制度，所以民族地區公共預算制度的優化對于民族地區公共預算資金效率的提高有很大的作用。目前，民族地區公共預算制度的最大問題也是地方公共預算自主性缺失。

一、法律制度約束地方公共預算自主性

民族地區公共預算自主性的缺失與其他地區一樣，首先表現在制度方面的限制，其中主要是有關地方公共預算的法律制度的因素。

第一，教育法、農業法、科技進步法等法律規定的教育、農業、科技等方向的法定支出壓縮了地方公共預算編制自主權。如農業法規定，縣級以上地方政府財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度⁽¹⁾；教育法要求，地方政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長⁽²⁾；等等。

第二，2015年頒布的新預算法第二十一條規定，縣級以上地方各級人民代表大會對本級政府公共預算有批準、改變和撤銷等決定性的權力⁽³⁾。并且，第二十二條規定了全國人民代表大會財政經濟委員會擁有對地方預算草案的審查權⁽⁴⁾。由于實際執行程序是全國人大先于地方人大提出審查意見，全國人大審查未通過的地方預算草案是無法提交本級地方人大的，因此在程序上為地方公共預算批準自主權添加了一些障礙。

程序上的先后不當，加之人大審議標準的缺失，會進一步在審議過程中損害地方公共預算自主權。首先，全國人大對地方預算草案并沒有一個普遍可用的審查標準，全國人大以什么標準來審查地方預算草案以及提出修改意見之后的審批程序如何處理都不很明確。由于沒有一個行之有效的、可供地方政府參照的審查標準，地方政府上報全國人大預算草案時更傾向于以模糊的資金支出來掩飾問題，從而降低通過審批的難度。其次，地方本級人大對地方預算草案的審議標準也不明確。地方本級人大沒有一個高效、細致、通用的審議本級預算的標準，地方預算草案就不能得到很好的修正，那么地方公共預算批準自主權的行使很有可能流于形式，批準的“含金量”大大降低。

這是法律制度在地方公共預算編制自主權、批準自主權、執行自主權等方面對地方公共預算自主權的限制導致的地方公共預算自主權的缺失。為解決這個問題，新制度經濟學中的制度變遷理論認為，制度變遷的發生取決于現存的制度是否處于非均衡狀態并且能否滿足相關主體的需求。那么以上討論的有關公共預算的法律制度是否需要進行改進的問題，就變成了要滿足什么樣的制度需求的問題。顯然，當下地方公共預算改革的目標歸根結底是要促進地方政府治理能力的現代化，進而促進國家治理體系和治理能力的現代化，因此對有關公共預算的法律制度進行制度改進已經十分迫切。

二、民族地區公共預算支出自主性缺失

民族地區公共預算支出自主權缺失的問題很多都是歷史遺留問題，這些問題主要體現在地方人大的組織構成和公共預算的預算調整軟約束等方面。

（一）地方人大組織構成

第一，地方人大代表無法保證預算草案審議的專業性。很多地方人大代表都缺乏公共預算的相關專業知識，因為地方人大代表一般是按比例配額規則從各行各業選舉出來的精英，其中真正具備預算、審計專業知識，能夠對預算草案進行專業審議的人大代表少之又少。再加上地方人大會議期限較短，不具備專業知識的代表很難在這么短的時間內對公共預算草案提出十分專業的意見。

第二，地方人大領導層面的組織構成受制于地方政府。地方人大的經費、工資多由當地黨政系統發放，這就可能導致地方人大對公共預算的監管不到位。

以上問題導致地方預算草案得不到專業、高效的審議和全面的監督，從而導致地方公共預算支出自主權得不到科學的運用。

（二）預算調整軟約束現象普遍

地方政府隨意改變預算資金、追加預算的現象比較普遍。雖然我國對這方面有相關法律規定，但處罰較輕，應當完善相關制度安排，明確法律法規。地方公共預算自主權直接決定了地方公共預算支出，決定了公共產品的投入規模，影響公眾享受社會福利。健康的地方公共預算自主權表現在中央適度干預的前提下，地方政府能夠按照自身切實需要決定公共預算支出份額，以使得社會資源被高效利用來發揮最大效用。不過實際情況往往不盡如人意：一方面，如果地方政府要滿足預算法關于公共預算支出問題的相關規定的話，就沒有辦法同時滿足其他法規的財政支出規定；另一方面，如果想要同時滿足這些規定，就很難做到收支平衡。而且地方政府在公共預算支出這一方面通常處于波動狀態。新制度經濟學認為，制度變遷如果可以提高效率，那么就是有必要進行的。由此看來，需要對相關的制度進行改變。

三、民族地區公共預算收入自主性缺失

一個高效的公共預算支出系統必然要求一個與之相匹配的穩定和高效的公共預算收入系統作為后盾。地方公共預算收入最重要的來源是稅收收入，“營改增”之后稅制得到簡化，但是在稅制結構上仍然存在直接稅和間接稅比例失衡的問題。地方沒有足夠的稅收立法權來彌補稅收結構失衡帶來的消極影響，稅收收入不足導致非稅收收入泛濫，一些地區的公共預算收入極度依賴中央對地方的轉移支付。

（一）稅制結構的比例失衡

直接稅和間接稅的失衡是我國的稅制結構不平衡問題的主要方面。以增值稅為主的間接稅比重過高的稅制結構會造成地方政府對間接稅的強依賴度。因為地方政府主要是向生產型企業收取增值稅，所以地方政府樂于招商引資引入更多的這類企業，而相對輕視轄區內其他方面的公共服務的供給。地方政府招商引資的競爭不利于其履行基本民生保障和環境保護等公共服務的職能，這是很多學者通過實證證明了的結論。例如鄧松就通過對2007—2016年各省（自治區、直轄市）的面板數據的分析得出了地方政府仍然通過土地財政、地方投融資平臺繼續擴大政府性投資，這也進一步壓縮了地方政府在基本公共服務上的支出的結論⁽⁵⁾。在市、縣一級地方政府同樣存在這種情況。

稅收理論中有一種觀點就是，地方政府的稅收來自哪里，它們的關注度和配套公共服務往往就更傾向于哪里。地方政府的間接稅來自生產型企業，所以它們的相關配套服務更集中在招商引資方面，但間接稅實際上通過層層轉嫁最終仍然來自人民群眾。這意味著，如果想要讓地方政府更好地履行其提供基本民生保障和環境保護等公共服務的職能，稅制結構應該進行相應的調整，稅制結構的改變方向應該是逐步建立増值稅與企業所得稅并重、直接稅與間接稅并重的復合稅制結構，值得一提的是，房地產稅的開征對稅制結構的改變也是十分有利的。

（二）稅收立法權

1. 稅收立法權劃分的現狀

目前，央地稅收立法權劃分的現狀主要可以概括為：全國性稅種的稅收立法權屬于全國人大，國務院經全國人大授權之后有對條款的解釋權；而對地方來說，經省級人大授權的省級地方政府擁有對地方性稅收法規的解釋權，省級以下地方政府的稅收立法權極其有限。

2. 地方稅收立法權劃分的不足

我國急需一部完善的稅收基本法對地方政府的稅收立法權作出明確規定。目前，地方政府的稅法解釋權和稅收減免權只限于稅率、稅目等方面的自主權，且這些權力僅局限于省級層面，還不能夠做到層層下放，這不可避免地影響到了地方政府公共預算的收入。只有解決了這些問題，中央和地方之間才能建立起良性的稅收關系。

以上因素的影響，外加地方稅收立法權的限縮使得地方政府的公共預算稅收收入自主性缺失，由此引發連鎖反應，例如一些落后地區的非稅收收入泛濫，地方公共預算收入強烈依靠中央對地方的轉移支付。

但是地方政府稅收收入不足所產生的問題期待靠中央對地方的轉移支付來彌補是不合理的，雖然中央對地方的轉移支付歸根結底仍然來自稅收，但這部分轉移支付無法達到地方政府稅收收入的作用，這一點已經被學者們的大量研究所證實。例如朱光等就以財政自給率作為門檻變量，對此進行研究得出中央對地方的轉移支付在地方公共支出方面的影響存在顯著的門檻效應，轉移支付對基本建設支出和行政管理支出的促進作用都更為顯著，在某種程度上強化了地方政府行為選擇和公共支出結構的扭曲；我國轉移支付對公共支出的影響存在地區差異，轉移支付不能有效激勵經濟欠發達地區提供基本公共服務，因而轉移支付制度在一定程度上與基本公共服務均等化目標激勵不相容⁽⁶⁾。

---

(1) 《中華人民共和國農業法》第三十八條。

(2) 《中華人民共和國教育法》第五十六條。

(3) 2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預算法》第二十一條。

(4) 2015年1月1日起實施的《中華人民共和國預算法》第二十二條。

(5) 鄧松．財政分權對地方財政基本公共服務支出的影響研究[D]．北京：中國財政科學研究院，2019：51．

(6) 朱光，鮑曙光．轉移支付與地方政府公共支出偏向——基于面板門檻效應的分析[J]．運籌與管理，2019（12）：153-161．