第五章　新發展理念下民族地區公共預算科學合理化的困境

第一節　民族地區政府治理與財政體制問題

始于1994年的分稅制財政體制改革取得了巨大的成功，不僅保證了財政收入穩定增長，還加強了中央政府對全局的宏觀調控能力，但目前的民族地區政府治理和財政體制仍還達不到國家治理體系和治理能力現代化的目標要求，其中的原因是多方面的，但主要問題體現在中央與地方的事權、財權劃分不合理，以及政府層級與機構設置不合理等問題上。

一、事權和財權劃分不合理

民族地區與其他地區在財權與事權方面基本相同。而今的分稅制已經偏離了原來分事權、分財權、分級財政管理（各級預算相對獨立，自求平衡）的初衷，過分偏重分財權，而忽視了分事權、分管理權的問題。中央政府在財政權力分配中占據主動，拿走大比例財政收入，卻未承擔起相應的事權；地方政府依舊是事權的主要承擔者，承擔著主要的支出責任。如圖5-1所示，自2000年至2010年，中央財政收入一直領先于地方財政收入，2010年以后，地方財政收入才逐年超過中央財政收入，但是到2016年地方財政收入仍然只占到全國財政收入的55%；如圖5-2所示，自2000年，地方財政支出占比均達到70%以上且逐年上升，至2016年地方財政支出占比已超過85%，同時，地方財政支出總額由2000年的1萬億元增長到2016年的16萬億元。

就這一問題，從公共經濟學的角度來講，納稅人向政府繳稅是為了獲取政府提供的公共產品。為了實現公共產品的有效供給，不同層級的政府在自身權責范圍內提供受益范圍不同的公共產品。一般來講，公共產品的提供是按區域劃分的，中央政府提供全國人民受益的全國性公共產品，地方政府提供本地區人民受益的地方性公共產品。

公共產品的區域性和層次性要求中央政府和地方政府對稅收進行合理的劃分。如果中央政府收取過多的財權但不承擔其相應的事權，地方政府自求收支平衡的能力必然大為削弱，導致地方政府公共預算收支的失衡。一旦這種失衡長期維持，地方政府在巨大的財政壓力中必然舉步維艱，隨之而來的是諸如“跑部錢進”、區域差距拉大、地方財力緊張、土地財政、地方債臺高筑等問題。所以，解決這一問題最直接的辦法就是中央政府和地方政府間保持合理的稅收關系，賦予各級政府與事權基本匹配的稅權。地方政府擁有與支出責任基本適應的稅收收入，才能具備有效供給公共產品的條件。

二、政府層級多和規模大阻礙政府扁平化

民族地區與其他地區在政府層級多、規模大這方面別無二致。在中央政府和地方政府間保持合理的稅收關系的基礎之上，提高地方政府治理能力首先就要求提高地方公共預算資金的使用效率。必須承認的是，地方政府公共預算資金的使用是嚴格依賴一層一層的地方政府的，我國現行的政府層級的行政體制分為中央、省、市、縣、鄉五級，并配備了中央、省、縣（市）三級預算體制，其中省、市、縣、鄉四級為地方政府，上級政府有的部門，地方政府一般也會設立相應的部門對接。地方政府層級多和規模大是不爭的事實。

地方政府層級多和規模大使得地方政府在公共預算資金的使用上面臨信息不對稱、政府失靈等一系列治理成本。多一級地方政府就多一重委托代理關系，多重的委托代理關系中，信息不對稱、激勵不相容等因素更為明顯，地方政府公共預算中更容易出現敗德行為和逆向選擇等代理問題，不僅會提高行政成本的開支，也會分割、弱化地方政府的財政能力，從而降低地方政府公共預算資金的效率。并且，地方政府部門多、規模巨大，易衍生出嚴重的機構重疊問題，各部門職能劃分不徹底，在辦事過程中相互推諉職責、程序煩瑣等現象普遍。

科斯定理對解決這一問題有很好的啟發。科斯定理告訴人們，在市場運行過程中降低交易成本可以優化資源配置。跟科斯定理有異曲同工之妙的是，蘇聯經濟學家曾用數學證明，系統規模和政府層級大到一定程度，中央集中分配資源的效率將下降到零。也就是說，政府和市場都可以通過降低交易成本來提高資源利用的效率。據此，解決地方政府層級過多、規模過大導致地方公共預算資金效率低下這個問題的辦法，一個是減少地方政府公共預算層級，縮小地方政府規模；另一個就是利用有效廣泛的民眾監督，減少地方政府公共預算過程中的敗德行為和逆向選擇等代理問題。