第五章　新發(fā)展理念下民族地區(qū)公共預(yù)算科學(xué)合理化的困境

第一節(jié)　民族地區(qū)政府治理與財(cái)政體制問題

始于1994年的分稅制財(cái)政體制改革取得了巨大的成功，不僅保證了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，還加強(qiáng)了中央政府對(duì)全局的宏觀調(diào)控能力，但目前的民族地區(qū)政府治理和財(cái)政體制仍還達(dá)不到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，其中的原因是多方面的，但主要問題體現(xiàn)在中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不合理，以及政府層級(jí)與機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等問題上。

一、事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不合理

民族地區(qū)與其他地區(qū)在財(cái)權(quán)與事權(quán)方面基本相同。而今的分稅制已經(jīng)偏離了原來分事權(quán)、分財(cái)權(quán)、分級(jí)財(cái)政管理（各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡）的初衷，過分偏重分財(cái)權(quán)，而忽視了分事權(quán)、分管理權(quán)的問題。中央政府在財(cái)政權(quán)力分配中占據(jù)主動(dòng)，拿走大比例財(cái)政收入，卻未承擔(dān)起相應(yīng)的事權(quán)；地方政府依舊是事權(quán)的主要承擔(dān)者，承擔(dān)著主要的支出責(zé)任。如圖5-1所示，自2000年至2010年，中央財(cái)政收入一直領(lǐng)先于地方財(cái)政收入，2010年以后，地方財(cái)政收入才逐年超過中央財(cái)政收入，但是到2016年地方財(cái)政收入仍然只占到全國(guó)財(cái)政收入的55%；如圖5-2所示，自2000年，地方財(cái)政支出占比均達(dá)到70%以上且逐年上升，至2016年地方財(cái)政支出占比已超過85%，同時(shí)，地方財(cái)政支出總額由2000年的1萬億元增長(zhǎng)到2016年的16萬億元。

就這一問題，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，納稅人向政府繳稅是為了獲取政府提供的公共產(chǎn)品。為了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給，不同層級(jí)的政府在自身權(quán)責(zé)范圍內(nèi)提供受益范圍不同的公共產(chǎn)品。一般來講，公共產(chǎn)品的提供是按區(qū)域劃分的，中央政府提供全國(guó)人民受益的全國(guó)性公共產(chǎn)品，地方政府提供本地區(qū)人民受益的地方性公共產(chǎn)品。

公共產(chǎn)品的區(qū)域性和層次性要求中央政府和地方政府對(duì)稅收進(jìn)行合理的劃分。如果中央政府收取過多的財(cái)權(quán)但不承擔(dān)其相應(yīng)的事權(quán)，地方政府自求收支平衡的能力必然大為削弱，導(dǎo)致地方政府公共預(yù)算收支的失衡。一旦這種失衡長(zhǎng)期維持，地方政府在巨大的財(cái)政壓力中必然舉步維艱，隨之而來的是諸如“跑部錢進(jìn)”、區(qū)域差距拉大、地方財(cái)力緊張、土地財(cái)政、地方債臺(tái)高筑等問題。所以，解決這一問題最直接的辦法就是中央政府和地方政府間保持合理的稅收關(guān)系，賦予各級(jí)政府與事權(quán)基本匹配的稅權(quán)。地方政府擁有與支出責(zé)任基本適應(yīng)的稅收收入，才能具備有效供給公共產(chǎn)品的條件。

二、政府層級(jí)多和規(guī)模大阻礙政府扁平化

民族地區(qū)與其他地區(qū)在政府層級(jí)多、規(guī)模大這方面別無二致。在中央政府和地方政府間保持合理的稅收關(guān)系的基礎(chǔ)之上，提高地方政府治理能力首先就要求提高地方公共預(yù)算資金的使用效率。必須承認(rèn)的是，地方政府公共預(yù)算資金的使用是嚴(yán)格依賴一層一層的地方政府的，我國(guó)現(xiàn)行的政府層級(jí)的行政體制分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，并配備了中央、省、縣（市）三級(jí)預(yù)算體制，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)為地方政府，上級(jí)政府有的部門，地方政府一般也會(huì)設(shè)立相應(yīng)的部門對(duì)接。地方政府層級(jí)多和規(guī)模大是不爭(zhēng)的事實(shí)。

地方政府層級(jí)多和規(guī)模大使得地方政府在公共預(yù)算資金的使用上面臨信息不對(duì)稱、政府失靈等一系列治理成本。多一級(jí)地方政府就多一重委托代理關(guān)系，多重的委托代理關(guān)系中，信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容等因素更為明顯，地方政府公共預(yù)算中更容易出現(xiàn)敗德行為和逆向選擇等代理問題，不僅會(huì)提高行政成本的開支，也會(huì)分割、弱化地方政府的財(cái)政能力，從而降低地方政府公共預(yù)算資金的效率。并且，地方政府部門多、規(guī)模巨大，易衍生出嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)重疊問題，各部門職能劃分不徹底，在辦事過程中相互推諉職責(zé)、程序煩瑣等現(xiàn)象普遍。

科斯定理對(duì)解決這一問題有很好的啟發(fā)。科斯定理告訴人們，在市場(chǎng)運(yùn)行過程中降低交易成本可以優(yōu)化資源配置。跟科斯定理有異曲同工之妙的是，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾用數(shù)學(xué)證明，系統(tǒng)規(guī)模和政府層級(jí)大到一定程度，中央集中分配資源的效率將下降到零。也就是說，政府和市場(chǎng)都可以通過降低交易成本來提高資源利用的效率。據(jù)此，解決地方政府層級(jí)過多、規(guī)模過大導(dǎo)致地方公共預(yù)算資金效率低下這個(gè)問題的辦法，一個(gè)是減少地方政府公共預(yù)算層級(jí)，縮小地方政府規(guī)模；另一個(gè)就是利用有效廣泛的民眾監(jiān)督，減少地方政府公共預(yù)算過程中的敗德行為和逆向選擇等代理問題。