第二節　新發展理念指導地方公共預算改革方向

新發展理念指導地方公共預算改革方向是將新發展理念貫徹到地方公共預算收入和支出兩方面，簡要來說是要有一個法治規范的地方公共預算收入、支出系統。

第一，地方公共預算內容的合理分工。地方公共預算收入包括稅收收入、非稅收收入和中央對地方的轉移支付，其中稅收收入是地方政府提供公共產品的主要來源，而非稅收收入成為地方財政收入的調節器，以達到為地方政府籌集公共收入、增進效率和解決“擁擠”問題等目的，中央對地方的轉移支付是縮小區域發展差距、實現協調發展的工具。但長期以來一些經濟落后地區的地方政府稅收收入嚴重不足；在地方稅收收入不足而地方財政支出仍然大的矛盾較為突出的情況下，非稅收收入已成為增強政府調控能力的重要財力，并由此產生了非稅收收入膨脹、非稅收收入在地方公共預算占比過大的問題，也必然導致地方長期依賴中央對地方的轉移支付的后果。

這里認為，新發展理念下的地方公共預算收入改革就是要實現這三者的合理分工。如果把這三者比作一個一元線性回歸模型，那么地方公共預算收入為因變量Y，自變量為稅收收入X，而非稅收收入和轉移支付應該是作為對Y影響較小的截距項a₀和誤差項b而存在，如公式Y=a₀+a₁ X+b。而學術界長期有一種觀點就是認為應該把非稅收收入也抬高到稅收收入的位置，筆者對此不以為然。因為地方政府如果可以以稅收收入不足為由來擴大非稅收收入，那么一旦非稅收收入在長期仍然不能滿足預期，是否要繼續擴大別的形式的收入呢？顯然，這是不考慮人民負擔的看法，也是與經濟規律相違背的。《管子》告訴我們“地之生財有時，民之用力有倦，而人君之欲無窮。以有時與有倦，養無窮之君，而度量不生于其間，則上下相疾也。……故取于民有度，用之有止，國雖小必安；取于民無度，用之不止，國雖大必危”⁽²⁾。用經濟學的角度來說，一個地區的稅負必須保持在合理水平。稅負太高，政府將無稅可收；稅負太低，人民就會不思進取，好吃懶做。拉弗曲線講的也是同樣道理。因此新發展理念指導的地方公共預算收入系統的改革方向是擴大地方政府稅收收入，減少地方政府非稅收收入（主要是減稅降費），合理利用中央對地方的轉移支付。而其中最重要的莫過于擴大地方政府稅收收入，這是解決問題的關鍵。

第二，擴大地方政府公共預算稅收收入。辦法有二，或在央地稅收劃分中賦予地方科學合理的稅收收入，或開辟新的稅源，如擴大開放或者針對特定群體征收房地產稅等。

按公共經濟學原理，稅收是納稅人向政府支付的政府提供的公共產品的價格，區域的不同和政府層級的劃分決定了公共產品的層次性，間接也需要政府間稅收分權，因此央地的稅收關系里賦予地方合理的稅收收入對于地方公共產品的提供至關重要。

目前的央地稅收劃分中賦予地方政府的稅收收入達不到科學合理的要求。一些省級地方政府的稅收收入長期無法保證該省份的收支平衡。一旦省級地方無法通過稅收收入和中央的轉移支付來達到收支平衡的要求時，就會截取更多的下級政府的稅收收入，如果還不能滿足就會進而產生非稅收收入泛濫和地方舉債發展的問題。這個問題在省級以下的預算層級層層傳導，不僅會導致整個地方政府產生非稅收收入泛濫、債臺高筑等問題，也會嚴重阻礙區域間協調發展和共享發展。由于稅收收入無法保證地方基本的收支平衡，地方政府利用上級的轉移支付補足資金缺口，這就使得中央對地方的轉移支付無法起到區域協調發展、共享發展，縮小區域差距的目的，因此新發展理念所指導的地方公共預算收入系統的改革方向必須是擴大地方政府公共預算稅收收入。一旦這一點能夠實現，那么，減少地方政府非稅收收入、合理利用中央對地方的轉移支付等問題都會迎刃而解。

第三，新發展理念所指導的地方公共預算支出系統的改革方向是提高地方政府公共預算資金的使用效率，提高預算資金使用效率與擴大地方政府稅收收入是相輔相成的。法治規范的地方公共預算稅收收入體系要求科學合理的中央地方稅收劃分標準和適當合理的地方公共預算支出自主權等來保證地方政府提供公共產品的能力，以及在此基礎之上提高地方政府公共預算稅收系統的效率。科學合理的中央地方稅收劃分標準和適當合理的地方公共預算支出自主權有利于地方政府根據本地的區域特殊性作預算決策、高效地執行中央的稅收優惠政策等。在此基礎上，要提高地方政府公共預算資金的使用效率。需要強調的是，新發展理念所指導的地方公共預算改革方向內在地包含了這一任務，但是對以往唯GDP的考核模式和發展模式進行了發展。即在新發展理念指導下，提高地方政府公共預算資金的使用效率首先是指促進該區域協調、綠色、開放發展的效率，這里用一套地方公共預算績效管理體系來衡量這種效率（至于創新發展，本章主要從制度創新的角度來研究）；其次也要提高地方政府公共預算稅收系統的效率，例如降低稅收成本，降低稅收收入系統存在的大量行政、信息等成本。

要想在一個法治規范的地方公共預算收入系統的基礎之上，建立一個能夠促進地方創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的地方公共預算支出系統，這個系統需要重點表現在地方政府治理注重制度創新，例如創新預算方式、加大群眾參與力度等；地方公共預算支出注重區域協調發展和共享發展，例如通過糾正地方政府公共預算支出偏向，促進轄區內協調發展、共享發展；促進綠色發展，例如對高污染、高耗能企業開征環保專項稅，加大地方公共預算投入，并引入第三方治理的模式將環保產業做大做強，等等。

創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念長期貫徹需要用一個科學合理的地方公共預算績效管理系統，來評估地方公共預算支出，促進地方創新、協調、綠色、開放、共享發展的效率，以此來提高地方政府治理能力，從而促進國家治理體系和治理能力的現代化。

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(1) 李真，張夢．中國區域低碳競爭力的政治經濟學分析：理論與實證[J]．財經研究，2016（6）：133-144．

(2) 管子[M]．李山，注解．北京：中華書局，2009：25．