第二節　美國州及以下公共預算制度鏡鑒

一、美國州及以下地方政府公共預算重大改革進程

美國公共預算制度的改革始于市政預算改革。1905年成立的紐約市政研究所在1907年發布的《市政預算的編制》成為組織建立預算制度的基礎，這直接推動了紐約市在次年編制出較為粗糙的美國歷史上第一份現代預算。到了20世紀20年代中期，美國大多數的主要城市都有了形式上的預算制度。

1910—1920年，美國州政府預算制度發生了具有重大意義的改革，行政改革為預算制度改革鋪路。行政改革首先賦予行政官員全面職權，之后開始推行行政官員責任制。1910年，美國俄亥俄州立法，直接賦予州長預算編制等權力。到1920年，44個州粗具實質上的預算制度。到1929年，每個州政府都成立了中央預算辦公室。

二、美國州公共預算管理制度的主要特點

第一，注重公共預算平衡。在美國，州及以下地方政府不具備發行國債權和鑄幣權，無法用這兩種方式緩解赤字，可以用來增加公共預算財政收入的來源減少，所以它們更加注意赤字問題，盡可能地通過提高預算資源的使用效率等方式來緩解赤字。

第二，公共預算權的下放。受放松規制理論的影響，西方國家政府治理致力于擴大政府分權與規范政府的績效化，其中，美國越來越重視預算投入的產出也就是預算資金的使用效率。放松規制理論的主要思想就是：減免一些約束以使地方政府機構提高辦事效率、更加具有創造性，從而從整體上提高社會效益。

第三，事權界定相對明確。聯邦政府、州政府、州以下地方政府的事權范圍有相對清晰的劃分，互不干涉。州及以下地方政府有足夠的公共預算自主權，可以自主決定本地區的公共預算支出結構和規模，并要對此獨立承擔責任。由于各級政府對事權劃分清晰，而事權又與公共預算支出責任緊密相連，因此各級政府對公共預算支出的劃分也是明確而清晰的。

三、美國州及以下公共預算制度創新的典型案例

（一）零基預算在州及以下地方政府的實踐

零基預算是漸進式預算和原始類型的零基預算以雜糅的方式產生的變種。卡特任佐治亞州州長時開始推行零基預算，由于其具有從零開始的特點，之后也被新澤西州用來緩解財政支出壓力，加利福尼亞州則將其用于公共預算分析。

當零基預算用于州以下的地方政府時，其展現出完全不同的特點：第一，原來的公共預算項目支出的優先順序被改變，原本不受重視的項目變得受重視起來。第二，政府預算組織的上下級交流變多⁽²⁾。

里根入主白宮后，零基預算的名字被廢棄，但其精髓卻融入公共預算的實踐當中，實際上是“棄其表而取其里”。零基預算的內容融入其他形式的公共預算，在公共部門預算中發揮作用，例如目標預算等。

（二）“經營式預算”公共預算改革實踐

“經營式預算”起源于費爾菲爾德市，在取得十分明顯的效果后被許多城市推廣，在達德縣其被稱為“經營式預算”。具體的辦法是：預算“重總額輕明細”，即統一總額預算，全面取消明細分類，各部門把沒有用完的預算經費保留下來以備不時之需。

新的公共預算管理辦法成效顯著，到1981年，費爾菲爾德市成為全州財政狀況最好的城市之一。費爾菲爾德市用各部門當年沒有用完的預算經費降低了經濟危機的損失。1991年經濟衰退期間，費爾菲爾德市提取部分儲備金用來降低經費削減的幅度。

四、美國州及以下公共預算制度的總結

總的來說，美國中央和州及以下地方政府之間的分稅制比較徹底，不僅做到了分財權，還做到了分事權和分級財政管理。州及以下地方政府無論在收入還是支出，抑或管理方面都擁有很大的自主權。州及以下地方政府擁有足夠的收入自主權保證了較為充足的財源，足夠的支出自主權使得州及以下地方政府可以因地制宜地根據地方民眾的差異提供不同的公共產品和公共服務，足夠的管理自主權使得州及以下地方政府可以自主地創新管理方式，這三者保證了公共預算的資金效率。這里最值得學習的一點是，要更加積極地嘗試各種公共預算管理方法的創新和進行制度改進，以促進地方政府公共預算科學化、合理化。

徹底的分稅制給了美國州及以下地方政府充分的權限進行各種各樣公共預算制度的創新，也有利于各地區根據各地居民的不同需求提供差異化的公共產品，保留公共預算資源的高使用效率。高效率贏得了民眾進一步的支持，但是長期來講，徹底的分權也產生了地方保護主義及地方權力濫用等問題，這個問題在目前仍然沒有得到有效的解決，甚至有更加難以規范的趨勢。

---

(1) 牛美麗．美國公共預算改革：在實踐中追求預算理性[J]．武漢大學學報（社會科學版），2003（6）：795-801．

(2) 牛美麗．美國公共預算改革：在實踐中追求預算理性[J]．武漢大學學報（社會科學版），2003（6）：795-801．