第二節(jié)　美國(guó)州及以下公共預(yù)算制度鏡鑒

一、美國(guó)州及以下地方政府公共預(yù)算重大改革進(jìn)程

美國(guó)公共預(yù)算制度的改革始于市政預(yù)算改革。1905年成立的紐約市政研究所在1907年發(fā)布的《市政預(yù)算的編制》成為組織建立預(yù)算制度的基礎(chǔ)，這直接推動(dòng)了紐約市在次年編制出較為粗糙的美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。到了20世紀(jì)20年代中期，美國(guó)大多數(shù)的主要城市都有了形式上的預(yù)算制度。

1910—1920年，美國(guó)州政府預(yù)算制度發(fā)生了具有重大意義的改革，行政改革為預(yù)算制度改革鋪路。行政改革首先賦予行政官員全面職權(quán)，之后開(kāi)始推行行政官員責(zé)任制。1910年，美國(guó)俄亥俄州立法，直接賦予州長(zhǎng)預(yù)算編制等權(quán)力。到1920年，44個(gè)州粗具實(shí)質(zhì)上的預(yù)算制度。到1929年，每個(gè)州政府都成立了中央預(yù)算辦公室。

二、美國(guó)州公共預(yù)算管理制度的主要特點(diǎn)

第一，注重公共預(yù)算平衡。在美國(guó)，州及以下地方政府不具備發(fā)行國(guó)債權(quán)和鑄幣權(quán)，無(wú)法用這兩種方式緩解赤字，可以用來(lái)增加公共預(yù)算財(cái)政收入的來(lái)源減少，所以它們更加注意赤字問(wèn)題，盡可能地通過(guò)提高預(yù)算資源的使用效率等方式來(lái)緩解赤字。

第二，公共預(yù)算權(quán)的下放。受放松規(guī)制理論的影響，西方國(guó)家政府治理致力于擴(kuò)大政府分權(quán)與規(guī)范政府的績(jī)效化，其中，美國(guó)越來(lái)越重視預(yù)算投入的產(chǎn)出也就是預(yù)算資金的使用效率。放松規(guī)制理論的主要思想就是：減免一些約束以使地方政府機(jī)構(gòu)提高辦事效率、更加具有創(chuàng)造性，從而從整體上提高社會(huì)效益。

第三，事權(quán)界定相對(duì)明確。聯(lián)邦政府、州政府、州以下地方政府的事權(quán)范圍有相對(duì)清晰的劃分，互不干涉。州及以下地方政府有足夠的公共預(yù)算自主權(quán)，可以自主決定本地區(qū)的公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，并要對(duì)此獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。由于各級(jí)政府對(duì)事權(quán)劃分清晰，而事權(quán)又與公共預(yù)算支出責(zé)任緊密相連，因此各級(jí)政府對(duì)公共預(yù)算支出的劃分也是明確而清晰的。

三、美國(guó)州及以下公共預(yù)算制度創(chuàng)新的典型案例

（一）零基預(yù)算在州及以下地方政府的實(shí)踐

零基預(yù)算是漸進(jìn)式預(yù)算和原始類(lèi)型的零基預(yù)算以雜糅的方式產(chǎn)生的變種。卡特任佐治亞州州長(zhǎng)時(shí)開(kāi)始推行零基預(yù)算，由于其具有從零開(kāi)始的特點(diǎn)，之后也被新澤西州用來(lái)緩解財(cái)政支出壓力，加利福尼亞州則將其用于公共預(yù)算分析。

當(dāng)零基預(yù)算用于州以下的地方政府時(shí)，其展現(xiàn)出完全不同的特點(diǎn)：第一，原來(lái)的公共預(yù)算項(xiàng)目支出的優(yōu)先順序被改變，原本不受重視的項(xiàng)目變得受重視起來(lái)。第二，政府預(yù)算組織的上下級(jí)交流變多⁽²⁾。

里根入主白宮后，零基預(yù)算的名字被廢棄，但其精髓卻融入公共預(yù)算的實(shí)踐當(dāng)中，實(shí)際上是“棄其表而取其里”。零基預(yù)算的內(nèi)容融入其他形式的公共預(yù)算，在公共部門(mén)預(yù)算中發(fā)揮作用，例如目標(biāo)預(yù)算等。

（二）“經(jīng)營(yíng)式預(yù)算”公共預(yù)算改革實(shí)踐

“經(jīng)營(yíng)式預(yù)算”起源于費(fèi)爾菲爾德市，在取得十分明顯的效果后被許多城市推廣，在達(dá)德縣其被稱(chēng)為“經(jīng)營(yíng)式預(yù)算”。具體的辦法是：預(yù)算“重總額輕明細(xì)”，即統(tǒng)一總額預(yù)算，全面取消明細(xì)分類(lèi)，各部門(mén)把沒(méi)有用完的預(yù)算經(jīng)費(fèi)保留下來(lái)以備不時(shí)之需。

新的公共預(yù)算管理辦法成效顯著，到1981年，費(fèi)爾菲爾德市成為全州財(cái)政狀況最好的城市之一。費(fèi)爾菲爾德市用各部門(mén)當(dāng)年沒(méi)有用完的預(yù)算經(jīng)費(fèi)降低了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的損失。1991年經(jīng)濟(jì)衰退期間，費(fèi)爾菲爾德市提取部分儲(chǔ)備金用來(lái)降低經(jīng)費(fèi)削減的幅度。

四、美國(guó)州及以下公共預(yù)算制度的總結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)中央和州及以下地方政府之間的分稅制比較徹底，不僅做到了分財(cái)權(quán)，還做到了分事權(quán)和分級(jí)財(cái)政管理。州及以下地方政府無(wú)論在收入還是支出，抑或管理方面都擁有很大的自主權(quán)。州及以下地方政府擁有足夠的收入自主權(quán)保證了較為充足的財(cái)源，足夠的支出自主權(quán)使得州及以下地方政府可以因地制宜地根據(jù)地方民眾的差異提供不同的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，足夠的管理自主權(quán)使得州及以下地方政府可以自主地創(chuàng)新管理方式，這三者保證了公共預(yù)算的資金效率。這里最值得學(xué)習(xí)的一點(diǎn)是，要更加積極地嘗試各種公共預(yù)算管理方法的創(chuàng)新和進(jìn)行制度改進(jìn)，以促進(jìn)地方政府公共預(yù)算科學(xué)化、合理化。

徹底的分稅制給了美國(guó)州及以下地方政府充分的權(quán)限進(jìn)行各種各樣公共預(yù)算制度的創(chuàng)新，也有利于各地區(qū)根據(jù)各地居民的不同需求提供差異化的公共產(chǎn)品，保留公共預(yù)算資源的高使用效率。高效率贏得了民眾進(jìn)一步的支持，但是長(zhǎng)期來(lái)講，徹底的分權(quán)也產(chǎn)生了地方保護(hù)主義及地方權(quán)力濫用等問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題在目前仍然沒(méi)有得到有效的解決，甚至有更加難以規(guī)范的趨勢(shì)。

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(1) 牛美麗．美國(guó)公共預(yù)算改革：在實(shí)踐中追求預(yù)算理性[J]．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003（6）：795-801．

(2) 牛美麗．美國(guó)公共預(yù)算改革：在實(shí)踐中追求預(yù)算理性[J]．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003（6）：795-801．