第四章　新發展理念下民族地區公共預算改革的理論基礎

第一節　地方政府治理與公共預算的理論基礎

一、政治經濟學的政府治理理念

政治經濟學的政府治理理念是根據馬克思在《資本論》中對作為生產條件的基礎產業及公共產品領域存在的市場失靈問題的論證而總結出來的。馬克思雖沒有正式地對市場失靈問題進行系統研究，但在分析勞動時間及勞資分配等問題時，已經滲透了對市場失靈及政府作用的闡述⁽¹⁾。從中可以總結出，政治經濟學的政府治理要求政府對市場進行適度干預，解決市場失靈的問題，也可以說政治經濟學的政府治理是指在市場經濟背景下，政府通過管理公共事務和優化公共預算資源配置以促進國家公共利益最大化的一種手段。

通常來講，政府治理是國家治理的重要一環，而財政治理又是政府治理的重要一環。又因為政府的組織結構是公共資源和政府權力的載體，政府所有戰略意義上的變革都必須有一個與之適應的政府組織結構，所以當下學者們普遍認為政府治理的重心是通過政府的扁平化來解決政府過度分化的問題，即解決政府層級過多、規模膨脹導致的公務員數量、行政支出和機構數量的激增等問題。同時，學者們普遍認為財政治理的重心是提高公共預算資金的使用效率，而財政治理與政府治理兩者之間恰恰是相輔相成的。因此通過促進政府扁平化和提高公共預算資金的效率來提高政府治理能力，進而促進國家治理的現代化就顯得尤為重要，尤其是在黨的十九屆四中全會，黨史上第一次專門用一次中央全會研究國家制度和國家治理體系問題并作出《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的背景下。

本章通過對政府層級多和規模龐大帶來的政府低效能問題和財政治理問題的研究分析，可以確定政府治理和財政治理目前的主要治理機制。一方面，政府治理側重于政府機構扁平化，即通過減少科層制，裁減冗員，明確各級政府縱向和橫向的職能劃分及其內部各部門的職能劃分等來降低管理成本，提高政府的組織效率和效能，例如，各級政府間稅收劃分合理和加強外部監督等；另一方面，財政治理側重于在公共預算領域建立績效評估體系，主要目的在于提高政府的資源提取能力、控制腐敗能力、提供服務能力、政策規劃能力等。

二、地方公共預算決策的公共選擇理論

公共選擇理論把國民經濟的構成部門劃分為私人部門和公共部門，兩者之間的根本不同之處是，由企業和家庭組成的私人部門以實現利潤最大化和效用最大化為動機，而由政府及其附屬組織組成的公共部門有著不同于私人部門的行為方式和運作目的，公共部門存在的目的并不是簡單地追求自身利益最大化而是完成其所肩負的社會目標，它考慮的更多的是社會的正義和公平。

公共選擇理論將人類社會劃分為政治市場和經濟市場，然后用成本收益理論解釋政府在提供公共產品過程中的行為。在政治市場上，選民用選票來衡量官員，從而換取對政府提供的公共產品的滿意度，此時選民以選票為成本獲取政府提供的公共產品，官員和選民都在追求各自的最大收益。在經濟市場上，消費者通過貨幣來選擇廠商提供的產品，此時消費者以貨幣為成本換取廠商所提供的私人產品，此時消費者追求的是效用最大化，廠商追求的是利潤最大化，雙方都在追求各自的最大收益。

傳統的公共選擇理論在研究政府決策的時候首要考慮的是遵循該地區內的公共產品的需求和供給來決定地方政府的公共預算決策。按照這個理論，地區內公共產品和需求會導致發達區域恒發達、落后區域恒落后的發展困局，因此各級政府在決策時要將公共選擇理論和新發展理念有效結合，通過給落后地區重點照顧來縮小轄區內區域差距，促進轄區內區域協調發展和共享發展。