第一節　美國公共預算管理方法的演變

自20世紀20年代美國現代預算制度建立以來，美國在探索建立政府公共預算管理的最優體系的過程中相繼推出了一系列的公共預算管理方法的改革。

一、分項排列預算

19世紀80年代至20世紀20年代的進步時代之前，美國的公共預算管理是零散的，主要出現在以紐約為代表的一些地方政府。此時的美國是大市場、小政府，政府的角色是市場經濟的“守夜人”，政府的公共職能處于起步階段，公共收支管理也很簡單，目的只是提供一些基本的公共服務。

隨著政府職能的擴張，公共資源配置由以前的只注重總量控制轉向更注重資源配置和運作管理，于是，預算管理產生了將預算收入和支出進行分類的需求，分項排列預算由此而生。分項排列預算是公共預算提案按收入和支出的類別分類之后，由國會對公共預算項目的審批和撥款管理，這樣做的優點是每一項收入和支出的來去都可以清楚地記錄下來。

“二戰”之前，美國主流的公共預算形式方法是線性預算。“二戰”的來臨推動了戰爭時期的公共支出需求增加，因此美國政府大幅削減其他方面的公共服務項目支出。“二戰”結束之后，發展國民經濟成為第一要務，軍事支出不再那么重要，國際地位的上升及國內經濟的發展要求政府的公共預算系統效率進一步提高，亟須新的公共預算方法來攻克這個問題。

二、績效預算

“二戰”后，美國的國力和國際地位大大提升，國內的公共預算需求變得復雜起來，線性預算已經不合時宜，績效預算迎合預算制度發展的需要而生。

績效預算作為新的預算方式從一產生就擔負著實現政府的公共政策和提高行政部門管理水平的重要使命。績效預算將公共預算的重點放在了公共預算支出所取得的成果而非支出控制。從成本收益的角度出發，績效預算著眼于提高公共預算資源的投入產出比，也就是說，績效預算側重優化公共預算資源配置的經濟效率，并以此達到提高行政部門的管理水平的目的。

但是，在效率之外，還有其他因素是衡量公共管理水平的標準，如公平。績效預算并沒有兼顧到其他衡量標準是該方法的短處所在，而沒有取得立法部門的支持是績效預算在預算實踐中失敗的主要原因。

三、項目預算

績效預算要求會計系統提供以公共項目評估為基礎的會計信息。然而，當時以成本核算為重心的會計系統結構并不能滿足績效評定的需要。并且，“二戰”后公共資源供求的擴張需要大量的長期資本項目投資。在這種條件下，項目預算作為一種新的預算形式逐漸被公共預算系統采用。

項目預算強調預算的計劃功能⁽¹⁾，著力于服務長期的政府公共政策，更加注重公共項目的長期效益。但項目預算僅初期在美國國防部應用中取得了一些成就，在其他部門和州政府都沒有較大的突破。究其原因在于，其在預算決策過程中過分強調計劃功能對預算決策結果的影響，偏廢了管理和控制的部分。

四、零基預算

項目預算的失敗引起學者的反思，學者們將預算的關注點拓展到管理和控制的功能，零基預算誕生。零基預算的策略是通過對項目先后次序的調整，來實現預算資源的優化配置。零基預算在美國州和地方政府的實踐過程中產生了很多變種，也取得了一些成就。

五、新績效預算

新公共管理理論對政府公共管理的不滿是績效預算重新流行的原因之一，新績效預算與之前的績效預算的不同之處在于不僅僅滿足于提高政府效率，更追求公眾滿意度。但公眾滿意程度的指標難以被量化，可度量性差使得新績效預算的績效評定指標復雜而且費時耗力，公共部門在實踐中也并沒有大力推行。

總的來說，美國公共預算改革歷史是以對預算計劃、管理和控制三個功能的偏重為主線而發展的，這是一個波浪式前進、螺旋式上升的發展過程。