二、江西重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的主要做法

江西重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的主要做法是通過對生態(tài)補償機制的探索與改革進行資源補償和破壞補償。江西省根據各縣區(qū)生態(tài)功能區(qū)情況，在頒布的有關自然資源和環(huán)境保護的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及有關文件中也相應地作出了生態(tài)效益補償的規(guī)定。歸納而言，具體做法如下。

（一）以體制機制創(chuàng)新為路徑，建立健全生態(tài)文明建設各項制度

一是健全“源頭嚴防”制度體系。劃定生態(tài)保護紅線，落實最嚴格的耕地、水資源紅線。完善自然資源產權制度，開展自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記，啟動自然資源資產管理體制改革。健全空間管控制度，啟動編制省域空間規(guī)劃，6個市縣“多規(guī)合一”試點形成成果，推動26個國家重點生態(tài)功能區(qū)全面實行產業(yè)準入“負面清單”制度。二是建立健全“過程嚴管”制度體系。全面推行“河長制”，建立健全區(qū)域與流域相結合的5級河長組織體系。完善全流域生態(tài)補償制度，在全國率先實行全流域生態(tài)補償，首批流域生態(tài)補償資金20.91億元全部下達到位；啟動江西—廣東東江跨流域生態(tài)保護補償試點⁽¹⁾，探索開展了江西—湖南淥水流域橫向生態(tài)補償試點。完善環(huán)境管理與督察制度，開展環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，出臺江西省環(huán)境保護督察方案，完善環(huán)境資源執(zhí)法和司法銜接機制等。三是建立健全“后果嚴懲”制度體系。完善考核評價機制，優(yōu)化市縣科學發(fā)展綜合考核評價體系，出臺江西省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法，2017年完成綠色發(fā)展評價，2018年在全國率先開展考核。推進自然資源資產負債表試點并形成初步成果，2017年完成萍鄉(xiāng)、吉安等地試點審計，推動建立經常性審計制度。實行黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則，建立精準追責、終身追責機制。

江西省是在全國較早推行生態(tài)文明法規(guī)制度建設的省份之一。早在2001年就出臺了我國第一部資源綜合利用的地方性法規(guī)《江西省資源綜合利用條例》，并于2012年出臺了我國第一部關于生態(tài)經濟區(qū)環(huán)保的地方性法規(guī)《鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)環(huán)境保護條例》。近年來，江西生態(tài)立法步伐明顯加快，相繼出臺了《江西生態(tài)空間保護紅線規(guī)劃》《江西省生態(tài)空間保護紅線管理辦法》《江西省濕地保護工程規(guī)劃》《城鎮(zhèn)生態(tài)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》《農村生活垃圾專項治理工作方案》《節(jié)能減排低碳發(fā)展行動工作方案》《江西省實施〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉辦法》《江西省實施河長制工作方案》《江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）》等法規(guī)制度。2016年以來，江西省的生態(tài)文明立法進一步引入縱深，相繼出臺了《江西省編制自然資源資產負債表試點方案》《江西省黨政領導干部自然資源資產離任審計實施意見》《江西省黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則（試行）》《江西省生態(tài)文明建設目標評價考核辦法（試行）》《江西省環(huán)保社會組織行為規(guī)范指導意見》《關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》《江西省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設實施方案》《江西省環(huán)境保護督察方案（試行）》《關于為江西省深入推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設提供司法服務的保障的指導意見》等。

在各個具體資源領域，江西的地方性法規(guī)的立法工作也走在全國前列。例如，在森林生態(tài)補償領域，2007年5月1日頒布的《江西省森林條例》第十一條規(guī)定，公益林實行森林生態(tài)效益補償制度。森林生態(tài)效益直接受益單位應當從其經營收入中提取一定比例的資金，用于公益林的保護、建設以及對公益林所有者的補償。從2009年8月1日起施行的《江西省生態(tài)公益林管理辦法》第五條規(guī)定，縣級以上人民政府應當將生態(tài)公益林建設納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將生態(tài)公益林補償、森林防火、森林病蟲害防治等經費納入同級財政預算；第二十六條規(guī)定，生態(tài)公益林實行森林生態(tài)效益補償制度。按照事權劃分的原則，森林生態(tài)效益補償資金由各級人民政府共同分擔。森林生態(tài)效益補償資金主要用于生態(tài)公益林的營造、撫育、保護和管理等費用支出⁽²⁾。

通過以上制度法規(guī)，江西省全方位構建了起了具有江西特色、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，形成了江西生態(tài)文明建設初步的制度成果和經驗探索。

（二）以提升生態(tài)功能為重點，筑牢生態(tài)安全屏障

一是推進流域綜合管控。尊重自然生態(tài)空間的完整性，著力推進統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一行動。建立了農、林、水、環(huán)保、國土、交通等相關規(guī)劃銜接機制，建成全省統(tǒng)一、覆蓋市縣的斷面水質監(jiān)測網絡，健全河湖管理的日常巡查、情況通報和責任落實機制。二是實施生態(tài)修復工程。實施森林質量提升工程，2016年完成造林面積208萬畝，森林撫育560萬畝，改造低產低效林150萬畝。實施水土保持工程，綜合治理水土流失面積1100平方公里以上。實施濕地保護工程，建立濕地總量管理、分級管控、占補平衡機制，濕地占國土面積比重達5.5%（吳曉軍，2017）。三是開展樣板示范創(chuàng)建。加快撫州生態(tài)文明先行示范市、昌銅高速生態(tài)經濟帶建設，推進贛州國家山水林田湖生態(tài)保護修復試點，啟動28個生態(tài)保護修復項目，總投資84.5億元。

每個重點生態(tài)功能區(qū)所在的縣區(qū)也正在做著相應的努力，如安遠縣通過生態(tài)補償機制的運行，實施了一系列的以三百山森林資源為主體的生態(tài)保護工程。為保護好三百山等地的天然森林資源，發(fā)揮天然林的天然生態(tài)屏障作用，安遠縣從20世紀80年代初開始實施天然林保護工程，對源區(qū)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場全面實施天然林禁伐措施，禁伐天然林面積達120多萬畝，建立了三百山自然保護區(qū)、九龍嶂植被類型生態(tài)保護區(qū)和蔡坊天然林水源涵養(yǎng)保護區(qū)，劃定國家級、省級生態(tài)公益林91.74萬畝，每年林木采伐量從8萬多立方米下降至3萬立方米以下。為構建南方地區(qū)重要生態(tài)屏障，安遠縣每年除固定環(huán)保資金投入之外，另行拿出5000多萬元用于生態(tài)建設等環(huán)保事業(yè)，實施生態(tài)修復工程。投資6000多萬元規(guī)劃建設約4萬畝東江源國家濕地公園，啟動東江源森林公園第一期建設工程。近幾年，全縣取得了造林綠化20.6萬畝、綠化荒山荒坡10.5萬畝、新增封山育林4萬畝、退耕還林7.2萬畝、退果還林1.5萬畝的好成績。

具有“世界鎢都，稀土王國”美稱的東江源區(qū)（在江西境內主要指尋烏縣、安遠縣、定南縣），水資源豐富，礦產資源充足，但是因瘋狂掠奪式開采，出現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源能力退化導致水土流失和區(qū)域水環(huán)境污染的問題。截至2005年，東江源區(qū)三縣水土流失總面積已達到85370平方米，區(qū)內生活垃圾、生活污水未經處理排放和礦業(yè)開采對農田土壤造成了嚴重污染。這種濫用資源、破壞生態(tài)的行為因為以下幾條相關法律文件得到控制：2007年7月國務院發(fā)布的《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》、 2008年7月國家環(huán)境保護部和中國科學院發(fā)布的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》、2007年8月24日國家環(huán)境保護總局文件《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》。江西東江源區(qū)被劃定為水源涵養(yǎng)生態(tài)功能類型區(qū)，國家將增加對該區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償的財產轉移支付。2008年8月，國家環(huán)保部發(fā)出通知，江西省東江源區(qū)被正式列為國家首批開展生態(tài)環(huán)境補償試點地區(qū)。東江源區(qū)域對礦山資源的破壞性開采問題得到緩解，水環(huán)境問題得到改善，并獲取了更多的生態(tài)補償資金。

（三）以產業(yè)轉型升級為支撐，促進生態(tài)與經濟協(xié)調發(fā)展

一直以來，江西堅持經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同推進，踐行“生態(tài)+”的產業(yè)發(fā)展理念，不斷推進產業(yè)轉型升級，加快建設環(huán)境友好的綠色工業(yè)體系、生態(tài)有機的綠色農業(yè)體系、集約高效的綠色服務業(yè)體系，把發(fā)展綠色產業(yè)、促進產業(yè)綠色化作為促進經濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調的基本途徑，不斷提高經濟發(fā)展質量和效益。

一是做好產業(yè)發(fā)展“加減法”。在培育新動能上做“加法”，建立創(chuàng)新型省份建設“1+N”政策體系，制定出臺貫徹新理念、培育新動能的政策措施，推動全省新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式加速發(fā)展。在改造傳統(tǒng)動能上做“減法”，2016年，全省“去鋼鐵過剩產能五年任務”一年完成，去煤炭過剩產能超額完成年度任務。二是推動生態(tài)價值“快轉化”。大力發(fā)展“生態(tài)+”現(xiàn)代農業(yè)，創(chuàng)建11個國家級現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)；大力發(fā)展“生態(tài)+”現(xiàn)代服務業(yè)，突出抓好“大健康”產業(yè)和生態(tài)旅游產業(yè)。三是實施循環(huán)經濟“新規(guī)劃”。深入實施江西省循環(huán)經濟發(fā)展和節(jié)能減排“十三五”規(guī)劃，創(chuàng)建一批國家循環(huán)經濟示范城市和國家園區(qū)循環(huán)化改造試點。

（四）以生態(tài)工程為抓手，鞏固提升生態(tài)環(huán)境質量

一是實施了以贛南等原中央蘇區(qū)為重點的低產低效林改造工程與重點防護林工程；下達25個縣重點防護林工程中央預算內投資1.4億元，占全省總量的56.9%；在25個扶貧重點縣中選擇一批森林撫育成效比較好的國有林場，打造森林撫育精品工程。二是在國家水土保持重點建設項目31個建設指標中優(yōu)先安排24個貧困縣實施，在國家安排的3個水生態(tài)文明試點縣指標中優(yōu)先安排2個貧困縣實施，在國家抗旱應急水源列入規(guī)劃建設的15座小型水庫中優(yōu)先安排在12個貧困縣實施，在列入全國新建中型水庫實施方案的26座中型水庫中優(yōu)先安排16座在貧困縣實施。在配套資金安排中，落實贛南等原中央蘇區(qū)政策，取消贛州市公益性水利項目市、縣級配套。在對24個貧困縣的2016年農飲項目中，省級補助比例占總投資的50%，比其他地區(qū)高10～20個百分點。三是大力夯實產業(yè)發(fā)展基礎，省級統(tǒng)籌整合資金創(chuàng)新性地實施高標準農田建設， 2017—2020年每年落實建設資金約90億元，用于全省1158萬畝高標準農田建設。同時，推動各地以建設高標準農田為平臺，落實產業(yè)結構調整面積103.7萬畝，惠及6.8萬貧困戶。

圍繞群眾關切的突出環(huán)境問題，開展了“三治理、兩提升、一督察”等六大行動。強化工業(yè)園區(qū)、農業(yè)面源、大氣污染三方面治理，確保所有工業(yè)園區(qū)污水處理廠全部投運，全面劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、可養(yǎng)區(qū)，淘汰工業(yè)園區(qū)燃煤小鍋爐、黃標車等。推進垃圾分類處理、“清河”兩項提升，進一步推進農村生活垃圾分類試點，基本消除鐵路、高速公路沿線“臟亂差”現(xiàn)象；深入實施入河湖排污口核查、城市黑臭水體治理等專項行動，年內消除劣V類水體。狠抓生態(tài)文明建設督察，全面抓好中央環(huán)保督察、長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”督察等提出問題的整改落實，確保盡快按要求整改到位。

（五）創(chuàng)新生態(tài)補償方式和途徑，優(yōu)化和提升生態(tài)補償的效果

一是開展全省全流域生態(tài)補償。2015年制定《江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）》，2016年統(tǒng)籌全流域生態(tài)補償資金20.91億元，2017年統(tǒng)籌資金26.69億元，2017年修訂了補償辦法，提高貧困縣補償系數， 25個貧困縣新增扶持資金超過2000萬元以上，占所有補償資金的比重將達到30%以上。二是開展省內縣市級生態(tài)補償試點。樂平市與婺源縣簽訂了《共產主義水庫水流域橫向補償協(xié)議》，對共產主義水庫周邊的婺源縣珍珠山鄉(xiāng)、賦春鎮(zhèn)和鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)以及樂平市共產主義水庫管理局進行補償，資金額度達500萬元。三是開展東江源生態(tài)補償。2016年10月贛粵兩省簽署《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，2017年省財政廳已下達贛州市的尋烏、安遠、定南等東江源頭區(qū)五縣中央獎勵資金和省級補償資金共計7億元，到2019年預期可獲兩省補償資金和中央獎勵資金合計15億元。四是落實對貧困戶的生態(tài)公益崗位資金。全省10500個生態(tài)護林員指標基本安排給25個貧困縣符合條件的建檔立卡貧困人口，同時，保潔員、環(huán)境監(jiān)督員等生態(tài)公益崗位也向貧困人口傾斜。五是落實生態(tài)公益林及天然林保護補償資金。2018年省財政將公益林補償標準提高至21.5元，安排25縣省級以上公益林補助資金3.9億元，占全省總量的37.2%；安排25縣省級以上天然林保護補助資金2.64億元，占全省總量的31%（見表3-1）。