第二章　研究動態(tài)與理論工具

一、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的國內外研究動態(tài)及評述

近年來，隨著國家加快推進優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有關重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償問題引起社會高度關注，相關研究也日益活躍，主要集中體現在以下幾個方面：

（一）關于重點生態(tài)功能區(qū)保護和發(fā)展與生態(tài)補償之關系的研究

國務院頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號）指出：“重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模、高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產品生產能力作為首要任務，從而應該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)，由一部分限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)構成。”有研究者認為對重點生態(tài)功能區(qū)的限制或禁止開發(fā)會導致其減少或失去發(fā)展機會，影響經濟和社會發(fā)展水平的提高，應通過生態(tài)補償、財政轉移支付等政策措施進行利益補償，這對于維護國家生態(tài)安全、促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，是生態(tài)文明建設“五位一體”戰(zhàn)略布局要求的應有之義（宏觀經濟研究院國土所，2008；陽文華等，2010；李煒、陳作成等，2014）。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與森林、草原等單一生態(tài)要素、流域等功能明晰的地域以及礦產資源開發(fā)等特定類型經濟活動的生態(tài)補償的“尺度”不同，前者以“區(qū)域”為尺度，后者以“局地”為尺度，不同“尺度”下的生態(tài)補償面對的問題及相應對策也不相同（王昱、丁四保等，2008a, 2009b；任世丹，2014）。

（二）關于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償理論依據和內涵的探討與爭論

生態(tài)補償的內在邏輯在于行為主體的行為產生了環(huán)境負外部性，客觀上和主觀上給其他行為主體帶來了環(huán)境損害，由此產生了“損害—補償”的主體關系。顯然，這種主體關系的重要前提是產權明晰、損害可測、標準共識、機制順暢、保障得當。根據以上分析，生態(tài)補償的理論依據是生態(tài)補償可行性和有效性的關鍵，補償理論依據主要包括環(huán)境資源價值理論、公共產品理論和外部性理論三種（吳水榮，2001；黃英等，2005）。黃賢金等（2008）認為還應該包含博弈理論、社會公平理論。丁四保等（2010）和任世丹（2014）則認為重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)效益或生態(tài)服務功能無法予以科學確定，對其各類大規(guī)模開發(fā)行為的禁止或限制到底是為了“防止損害”還是“增進利益”也難以界定，傳統(tǒng)的環(huán)境資源價值理論、公共產品理論和外部性理論在解釋對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償上存在論證缺陷，難以為其正當性提供支撐。

國內外學者對生態(tài)補償的內涵和特征、補償的框架和重點、補償的路徑和方式的認識都存在較大差異。有學者認為生態(tài)補償是生態(tài)環(huán)境損害方為彌補其負外部性而應該付出的代價，通常以環(huán)境付費的形式出現（呂忠梅，2002）。也有學者從制度設計上將生態(tài)補償界定為提高生態(tài)環(huán)境損害方成本的某種制度安排（毛顯強，2002）。還有學者認為生態(tài)補償是從市場機制或政府制度上調節(jié)資源（環(huán)境）所有權人或付出代價者與資源（環(huán)境）使用人或獲得收益者之間關系的某種制度安排（何承耕等，2008）。

（三）關于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制的研究

關于生態(tài)補償機制，王德輝等（2006）、萬南金等（2008）和Farley J.等（2010）認為，生態(tài)補償機制是由補償主體、客體、原則、標準、手段、實施與評估等共同構成的可反饋環(huán)，強調補償的有效實施，而有效性的關鍵在于交易成本能否最小化。有學者認為當前許多針對重點生態(tài)功能區(qū)設計的補償機制存在主體責任不明確，客體單一化、分散化，標準“一刀切”，監(jiān)管不到位等缺陷，導致補償意愿低、矛盾多、低效率、難協調，“補償不足”與“補償過渡”并存，“民生擠占環(huán)保”“面上保護，私下破壞”的現象時有發(fā)生（李長亮，2009；李國平等，2013；李寶林等，2014）。王德凡（2017）則建議從扶持生態(tài)產品生產廠商、構建生態(tài)服務交易市場、構建市場化生態(tài)補償機制三個層面入手，構建現代生態(tài)補償機制，并認為弱化政府對生態(tài)補償機制的干預和強化市場力量將會是我國主體功能區(qū)生態(tài)補償機制設計的方向。

（四）關于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償類型和模式的研究

關于生態(tài)補償類型和模式，毛顯強等（2002）按補償稅費類型，支玲等（2004）按行政級別層次，萬軍等（2005）按補償行為主體，賴力等（2008）從地域層次將生態(tài)補償劃分為若干補償類型或補償模式。秦艷紅等（2007）、張建肖等（2009）和尕丹才讓（2013）按照補償目的和階段將退耕還林、生態(tài)移民、生態(tài)旅游的生態(tài)補償劃分為“輸血式”和“造血式”兩種模式。“輸血式”的生態(tài)補償強調的是政府主導，如生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅、生態(tài)補償保證金制度、財政補貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和基金制度等六種具體的生態(tài)補償的途徑和方式（呂忠梅，2002；毛顯強，2002；何承耕等，2008；楊陽陽，2013；侯超芳，2013）；“造血式”則注重的是引入市場的力量，并認為在產權明晰的前提下，市場化的生態(tài)補償具有更頑強的生命力，White A.，Scherr S.和Khare A.（2004）系統(tǒng)回顧了發(fā)達國家的生態(tài)補償效果后認為，市場機制是實現環(huán)境成本或效果內部化的最有效的手段。陳俊（2018）強調了健全市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的重要性。伏潤民和繆小林（2015）根據對生態(tài)環(huán)境供給主體和消費主體是否明確，將生態(tài)補償劃分為抑制性生態(tài)補償和修復性生態(tài)補償以及激勵性生態(tài)補償。

也有一些學者認為，市場機制和政府干預的共同作用更有利于生態(tài)補償效果的改善。李雪松、李煒等（2014）認為生態(tài)補償模式是多種生態(tài)補償方式的“集”和運作體系，其關鍵在于對補償效果的追求，與補償類型是有差別的。Matthias（2010）、李國平等（2013）和Chang等（2014）認為，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償模式設計應充分考慮其“大尺度”和“多目標”的特性。Aldy J. E.等（2010）則認為碳稅（政府干預）和碳交易（市場機制）同時實施，就比單獨選擇碳稅或碳交易機制更為合理。

（五）關于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償路徑（途徑）的研究

關于生態(tài)補償路徑（途徑），總體而言，可歸納為政府主導和市場主導兩種路徑：一種是政府主導的購買生態(tài)服務提供給全體成員的公共支持計劃（Public Payment Schemes）（Sara J. S. and Michael T. B.， 2006），這種路徑通常受制于政府財力，具有潛在的財務風險；另一種是市場導向的生態(tài)補償，這種路徑主要運用于利益主體和成本收益邊界清晰、產權明確、額度共識、方式相容的情況下（Jack B. K.，Kousky C. and Sims K. R. E.，2008），這種路徑充分發(fā)揮了市場機制的作用，目前在全球被寄予厚望。

總體而言，國外對生態(tài)補償內涵的理解是：在明確補償主體、客體和依據的基礎上，基本形成了政府主導和市場導向兩種生態(tài)補償手段并行的補償系統(tǒng)，具有顯著的事前補償的特點（徐鴻、鄭鵬、趙玉，2014）。政府主導的生態(tài)補償主要是兩種：一種是政府以行政或法律手段強制資源受益方向損害對象支付費用；另一種是政府通過財政轉移支付的方式向環(huán)境損害方支付費用。目前，在支付主導的生態(tài)補償方面，國外學者主要研究了縱向財政轉移支付（Matthias et al., 2010）、橫向財政轉移（Blackman A.， Woodward R. T.，2010）和生態(tài)補償基金（Jenkins T. N.，2004）等形式的政府主導模式。國內外學者對政府主導的生態(tài)補償路徑（孔凡斌，2010；李國平、郭江，2013；Chang et al., 2014）的研究，主要集中于討論生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅制度、生態(tài)補償保證金制度、財政補貼制度、優(yōu)惠信貸措施、交易體系和基金制度等六種具體的生態(tài)補償的途徑和方式（毛顯強，2002；楊陽陽，2013；侯超芳，2013）。

為解決以政府為主導的轉移支付生態(tài)補償在實際操作中存在的激勵不足、效率低下、目標偏離等問題，學者們也研究了其他的政府主導的生態(tài)補償路徑，其中對基于市場的生態(tài)補償方式如產權交易（宋紅麗等，2008；Fletcher R. and Breitling J.，2012）、協商交易（Milne S. and Adams B.，2012）和開放式貿易（李婷，2008）的探索最為活躍。從國內外研究重心和國際上生態(tài)補償的實踐來看，中國的生態(tài)補償路徑主要以政府主導的生態(tài)補償為主，而國外的生態(tài)補償則更側重于市場為主導的生態(tài)補償，在支付意愿和補償配置上的探索較為積極（Martin-Ortega J. et al., 2011；Schomers S. and Matzdorf B.，2013）。

（六）關于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效評價的研究

關于生態(tài)補償績效評價目標與評價標準的研究方面，Alix-Garcia J等（2008）比較了風險目標付費和限額付費兩種環(huán)境服務付費方式（PES）之后，認為限額付費更加公平，而風險目標付費的效率則有很大的提升空間。Tobias W.和Engel S.（2012）認為，對生態(tài)補償績效的評價首先應該明確補償的具體目標。Rico G. L.（2012）認為，企業(yè)和政府尋求的補償目標不同導致補償績效存在差異，企業(yè)更關注經濟效益，而政府除關注經濟效益外，還注重社會效益。Persson U. M.和Alpízar F.（2013）構建了一個理論框架，對生態(tài)補償項目效果的影響因素開展了研究，研究顯示補償決策傾向、利益相關者的力量、補償標準都會顯著影響補償效率。盧新海和柯善淦（2016）通過構建水資源生態(tài)補償量化模型，計算了各省份應當支付的生態(tài)補償量。肖建武等（2017）通過計算湖南14個地州的生態(tài)承載力，并以此來核算區(qū)際生態(tài)補償標準。楊璐迪等（2017）通過生態(tài)足跡的方法測算了武漢城市圈生態(tài)承載力，并在此基礎上開展生態(tài)補償研究。

關于生態(tài)補償績效評價體系與評價方法的研究方面，喻光明等（2008）以遞階層次綜合評價法為基礎，從生態(tài)結構合理性、生態(tài)功能穩(wěn)定性與生態(tài)環(huán)境適宜性等三個角度構建了含有17個指標量的指標體系，對土地整理規(guī)劃中的自然生態(tài)補償進行了評價，最終將生態(tài)補償效果劃分為5個基本等級，在土地整理生態(tài)補償領域做出了開創(chuàng)性貢獻。岳思羽（2012）從經濟社會發(fā)展、水源涵養(yǎng)和水資源節(jié)約、環(huán)境污染治理、環(huán)境監(jiān)管能力建設等四個方面構建了生態(tài)補償效益評價指標體系，并通過層次分析法（AHP）對漢江流域生態(tài)補償的效益進行了定量評價。郭瑋和李煒（2014）綜合采用因子分析法和聚類分析法構建了生態(tài)補償評價指標體系，對各省生態(tài)補償的轉移支付效果進行了綜合評價和特征解析。馬慶華和杜鵬飛（2015）以成本效益分析（CBA）為基本框架，對新安江流域生態(tài)補償政策實施的效果進行了定性和定量評價，結果顯示流域生態(tài)補償的效果會隨著時間的推移更加顯著。徐大偉和李斌（2015）認為，當前對生態(tài)補償績效的評估體系和方法偏離于經濟學范式，并綜合運用熵值法、傾向值匹配法、面板數據回歸法等經濟學技術對區(qū)域生態(tài)補償績效進行評估。申開麗等（2017）采用DEA和DEA-Malmquist方法對麗水生態(tài)補償績效進行了評估，并通過灰色關聯分析探究影響績效的因素。張濤和成金華（2017）通過構建含有9個二級指標的指標體系，采用綜合指數法與熵權法綜合測算了湖北省重點生態(tài)功能區(qū)2011—2014年的生態(tài)補償績效，并對不同類型重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效進行了比較分析。

（七）關于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償政策制度的研究

健全的生態(tài)補償政策制度是支撐生態(tài)補償模式和機制得以有效運行的重要保障。劉雨林等（2008）、孔凡斌等（2010）認為，應堅持“還清欠賬、不欠新賬、和諧發(fā)展”的原則設計重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度，逐步建立跨不同類型主體功能區(qū)的生態(tài)補償制度，實現真正的利益再平衡。毛顯強等（2002）、萬軍等（2005）、尤鑫等（2013）對生態(tài)補償的稅費、保證金、專項基金、財政轉移支付，以及信貸優(yōu)惠、排污權交易等制度進行了分析，認為現行的生態(tài)補償制度已較為全面，但層次低、分散化、力度小，可操作性和有效性不強。劉麗等（2010）認為，生態(tài)補償保障制度包括生態(tài)補償的經濟制度、管理制度、法律制度和社會制度等。李莉等（2013）、馮俏彬等（2014）、鄧遠建等（2015）指出應加快生態(tài)補償法律制度建設，整合現有制度，構建中央財政支出、區(qū)域間橫向生態(tài)補償和市場交易“三位一體”的生態(tài)補償制度體系，并完善相關政策制度評價體系。同時，也有不少學者針對某一具體生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度進行了研究，Zbinden等（2005）、Sierra等（2006）對哥斯達黎加森林地區(qū)生態(tài)補償進行了研究，認為補償參與者意愿差異較大，調動參與者的補償意愿對制度設計很重要，并且指出直補給個人比補償給其所在地區(qū)更有效率。孔凡斌等（2010）、吳旗韜（2014）對南嶺東江源水源涵養(yǎng)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度進行了研究，認為應加強流域內各行政單元之間的統(tǒng)籌補償，由各行政單元共同的上一級政府負責，各行政單元之間原則上不直接進行相互補償或賠償，并對其產業(yè)政策選擇進行了探討。王德凡（2017）認為，需要從完善生態(tài)保護法律體系和監(jiān)督管理保障體系、規(guī)范生態(tài)產品交易平臺、加大財稅政策的支持力度等方面促進市場化機制的良性運行。

綜上所述，學者們對生態(tài)補償政策制度的研究主要是從制度調節(jié)的內容和制度調節(jié)的對象兩個方面展開的。從制度調節(jié)的內容上，主要圍繞政府對生態(tài)環(huán)境的重視（李軍，2011；康新立、潘健、白中科，2011）、調節(jié)不合理利益格局（王承武、孟梅、蒲春玲，2011），以及資源開發(fā)利益與責任的平衡（王世進、盧俊輝，2012）等展開，集中討論了補償資金使用效率（曹國華、王小亮、阮利民，2010）、補償機制（郝慶、孟旭光，2012）、補償方式（Ansink E. and Houba H.，2011）以及補償制度的矯正（張式軍、王鳳濤，2011）等制度問題。從制度調節(jié)的對象上，主要關注對補償主客體（劉月玲、牟宗文，2012；Cranford M. and Mourato S.，2011）、補償額度（李智、張小林、李紅波，2014）、補償方式（宋建軍，2011；彭秀麗、譚鍵，2011）與補償機制運行（李寧，2018）等問題的調節(jié)，較少關注補償模式與研究對象特點契合的制度構建問題。總體而言，對生態(tài)補償政策制度的研究主要集中于研究如何保障政府主導的生態(tài)補償模式順利推進的法律和制度問題，對如何創(chuàng)新生態(tài)補償模式的制度研究較少。

（八）文獻述評

國內外現有研究為本課題提供了廣闊的研究視角和良好的研究基礎，國外研究雖重視政府的協調管理，更多的是基于完善的市場交易體系，對補償激勵、補償意愿、標準測算和補償效率等問題進行研究；相較而言，國內研究則更加豐富，從政府和市場兩個角度對生態(tài)補償模式、機制、政策制度等都進行了深入研究；其中對重點生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償是一項復雜的系統(tǒng)工程，關鍵核心是補償的可行性和有效性，對此，國內外研究已達成共識。綜觀國內外研究成果，還存在以下研究缺陷：

（1）研究尺度上的聚焦性不夠。現有對生態(tài)補償績效的研究主要是集中在區(qū)域尺度（如東中西地區(qū)、省份或縣市等）、行業(yè)尺度（如土地資源、森林資源、礦產資源等），較少關注主體功能區(qū)的生態(tài)補償績效問題，著眼于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效的研究較為缺乏。

（2）研究方法上的有效性不足。現有對生態(tài)補償績效的量化研究主要集中于多投入、多產出的DEA模型，雖然DEA模型在測算各年的相對效率方面被廣泛認同，卻無法作時間上的縱觀比較。在影響因素方面，研究方法主要以普通的Tobit模型為主，較少考慮空間關聯性，難以真正揭示生態(tài)補償效率時空演化的影響因素。

（3）研究內容上的深入性缺乏。現有對主體功能區(qū)生態(tài)補償的研究主要還是以靜態(tài)和比較靜態(tài)分析為主，很少關注生態(tài)補償績效的動態(tài)演進趨勢，對其演進趨勢背后的驅動因素更是較少關注。

總體而言，我國實施主體功能區(qū)劃制度時間不長，因而專門就重點生態(tài)功能區(qū)保護與發(fā)展難題、探索其生態(tài)補償問題的研究起步較晚，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償具有“大尺度”和“多目標”的特性，在補償理論依據、模式構建和政策制度設計方面仍有較大分歧，理論分析框架和實證研究仍需進一步探索。那么，在生態(tài)文明建設“五位一體”的要求下，江西作為全國生態(tài)文明實驗區(qū)建設省份，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償到底面臨一些什么樣的困境，其制約“瓶頸”在哪里？在生態(tài)補償方面持續(xù)給予政策、資金等支持的背景下，全省重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的績效究竟如何？時空格局如何演變？不同地區(qū)、不同類型重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效有何差異？有哪些因素在影響著江西國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的效率？兄弟省份重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的實踐對江西有何經驗啟示和教訓？如何按照可行性、有效性、示范性的核心要求，設計重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的示范機制？以及如何創(chuàng)新體制機制，完善相關政策制度保障？這些問題都有待進一步深入思考和研究。