第二節(jié)　研究意義

中共十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，形成有效的政府治理模式，需要處理好中央與地方關(guān)系。新中國(guó)成立以來，在社會(huì)主義工業(yè)化道路的指引下，我國(guó)逐步形成了以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，在推動(dòng)中國(guó)成為“世界工廠”的同時(shí)，也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并成為我國(guó)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化的重要原因。當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化也面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)。在這個(gè)特定背景下，是延續(xù)現(xiàn)行中央地方關(guān)系，還是適應(yīng)新趨勢(shì)改革、調(diào)整中央地方關(guān)系，成為新時(shí)代政府轉(zhuǎn)型的重大課題。

一、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要形成中央與地方的合力

中共十八屆三中全會(huì)確立了我國(guó)“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。這是一項(xiàng)艱巨而偉大的工程。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，公共服務(wù)作為政府的基本職能，成為發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理的重要內(nèi)容。改革開放40年來，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也不斷加大公共服務(wù)投入，但由于多方面的原因，我國(guó)公共服務(wù)體制仍不健全，城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間的公共服務(wù)水平還存在較大的差距，由此不僅拉大了貧富差距，而且也不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。從實(shí)踐看，地方政府治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要前提和基礎(chǔ)。為此，需要把增強(qiáng)中央與地方政府的公共服務(wù)能力作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下中央與地方關(guān)系亟須改變

中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”城鎮(zhèn)化要以產(chǎn)業(yè)為支撐。我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期，過去以工業(yè)支撐城鎮(zhèn)化的模式面臨轉(zhuǎn)型。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大趨勢(shì)看，無論是工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還是人們消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)，都依賴于服務(wù)業(yè)的發(fā)展。也就是說，新型城鎮(zhèn)化要以服務(wù)業(yè)為支撐，但長(zhǎng)期以來，地方政府以工業(yè)項(xiàng)目為先導(dǎo)，由此帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第一，新型城鎮(zhèn)化需要地方政府以公共服務(wù)為中心，而現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，地方政府仍以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并造成產(chǎn)能過剩、地方債等風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇；第二，新型城鎮(zhèn)化需要地方政府形成有效的治理模式，而現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，難以有效履行公共服務(wù)職責(zé)；第三，新型城鎮(zhèn)化要求大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，公共資源按城市行政級(jí)別高低配置，造成優(yōu)質(zhì)公共資源不斷向大城市集中，中小城鎮(zhèn)公共資源配置嚴(yán)重不均，人口吸引力不強(qiáng)。

三、以公共服務(wù)為導(dǎo)向調(diào)整改革中央地方關(guān)系，走出一條新型城鎮(zhèn)化的新路子

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。在總量導(dǎo)向的中央地方關(guān)系下，地方政府往往以上工業(yè)項(xiàng)目、做大經(jīng)濟(jì)總量為目標(biāo)，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，忽視人的全面發(fā)展，造成公共服務(wù)供給的某些不到位。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要中央地方關(guān)系由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向向公共服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由此推動(dòng)地方政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向公共服務(wù)供給主體回歸。為此，第一，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)明確劃分各級(jí)政府的公共職責(zé)，明確地方政府的公共服務(wù)供給主體角色；第二，以形成有效的地方治理為目標(biāo)改革中央地方財(cái)稅關(guān)系，確保地方政府履行公共服務(wù)職責(zé)的基本財(cái)力；第三，以公共資源均衡配置為目標(biāo)調(diào)整行政層級(jí)，推進(jìn)大城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。