第一章　緒論

第一節　研究背景

諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家斯蒂格利茨說，“中國的城鎮化和美國的新科技是21世紀帶動世界經濟發展的兩大引擎”。從我國的實踐看，由于中央地方關系的調整，尤其是分稅制改革的全面實施，使得我國城鎮化在近十多年來飛速發展，成為拉動我國經濟增長的重要驅動力。在看到城鎮化快速發展帶來好處的同時，需要看到當前以工業推動、規模擴張、行政主導為主要特征的傳統城鎮化模式越來越不可持續。為此，2013年中央城鎮化工作會議要求，“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。⁽¹⁾

1994年分稅制改革以來，地方政府財政收入主要依賴于地方經濟總量的增長。一方面，中央政府強調統籌發展、協調發展、可持續發展；另一方面，盡管近年來各級政府不斷加大公共服務投入，但現行中央地方財稅關系使地方政府長期把主要精力放到做大地區經濟總量和增加財政收入上。當前，要推動由規模擴張型的城鎮化向以人為核心的新型城鎮化轉型，也就越來越依賴于中央地方關系的調整。

一、以經濟總量為導向的中央地方關系不利于城鎮化健康發展

以經濟總量為導向的中央地方關系在推動我國工業化快速發展的同時，形成了以工業支撐城鎮化的發展模式，成為我國城鎮化長期滯后于工業化的重要原因。

1．以經濟總量為導向的中央地方關系的形成

新中國成立后，為了恢復和發展國民經濟，國家“一五”計劃就提出逐步實現社會主義工業化。無論是改革開放前中央對地方的放權、收權，還是改革開放以來的放權讓利、分灶吃飯、財政“大包干”，以及1994年的分稅制改革，都是為了調動中央和地方兩個積極性，加快推進我國工業化進程。尤其是分稅制改革以來，由于事權不斷下移，地方政府要承擔的支出責任不斷增大，地方政府只有做大地方經濟總量，才能獲得更多的財政收入，由此不可避免地展開地方政府間的經濟競爭。

2．以經濟總量為導向的中央地方關系下形成以工業支撐城鎮化的發展模式

在經濟總量的導向作用下，各地開始大規模建設產業園區、出口加工區、保稅物流園區等各類經濟開發區，而且紛紛出臺諸如“零地價”“稅收返還”等優惠政策吸引投資，使得我國工業化飛速發展。據統計，2010年，我國制造業產出占世界的比重為19.8%，超過美國成為全球制造業第一大國。⁽²⁾在工業化進程中，大量農村剩余勞動力進城務工，推動了我國城鎮化快速發展。1978—2017年，我國城鎮化率由17.92%提升至58.5%。在工業化的推動下，全國很多地區形成了“一個工業一座城”的格局，例如河南平頂山，甘肅金昌、白銀等城市，都是在大型國有企業的基礎上建設形成的。

3．以經濟總量為導向的中央地方關系下城鎮化面臨轉型

在現行中央地方關系下，地方政府把經濟建設和做大經濟總量作為主要任務，使得公共服務職能出現不同程度的弱化，從而導致我國城鎮化長期滯后于工業化。根據國際經驗，合理的城鎮化率與工業化率的比值范圍在1.4～2.5，而我國城鎮化率與工業化率的比值從1978年的0.41上升到2014年的1.53。如果按戶籍人口計算城鎮化率，目前這一比值僅為1，尚未進入合理區間。“十三五”以來，我國進入轉方式、調結構的關鍵五年，繼續以經濟總量為導向的中央地方關系，既不利于經濟轉型升級，也不利于城鎮化健康發展。從工業化進程看，我國已經進入工業化中后期，實現工業轉型升級越來越迫切，但目前工業領域產能過剩的問題相當突出。也就是說，以經濟總量為導向、以行政為主導、以重化工業為載體的發展模式不改變，經濟轉型升級就很困難。從城鎮化進程看，由于地方政府大規模的城鎮基礎設施建設，形成了大量的地方債，而且近幾年進入償債高峰。可以說，地方政府以行政為主導的經濟發展模式不改變，城鎮化轉型也相當困難。

二、新型城鎮化應以服務業為支撐，但現行中央地方關系卻不利于服務業發展

新型城鎮化是我國最大的潛力，但城鎮化要以產業為支撐。從我國經濟轉型升級的趨勢看，要形成服務業支撐城鎮化的新格局，面臨現行中央地方關系的掣肘。

1．新型城鎮化是未來中國的最大潛力

“城鎮化是擴大內需的最大潛力。”⁽³⁾從國際經驗看，城鎮化率處于30%～70%，是城鎮化快速發展的階段。2017年我國名義城鎮化率達到58.5%，正處于快速發展的階段。而當前我國戶籍人口城鎮化率僅為42.35%左右，遠低于2011年52%的世界平均水平。經濟學上講“差距就是潛力”，這個潛力的釋放有望支撐中國經濟實現中長期的可持續增長。從供給側看，推進以人為核心的新型城鎮化，首先需要實現2.6億農民工的市民化，這將帶動大量的基礎設施和公共服務領域的投資；從需求側看，2017年，我國城鄉居民人均消費支出差距為2.23：1。如果大量的農民工能轉化為市民，將帶來巨大的消費增量。按照遲福林教授的估算，到2020年中國人口城鎮化進程將帶來百萬億級別的內需規模，成為6.5%左右中高速增長的重要支撐。

2．新型城鎮化對服務業的需求全面增強

城鎮化要以產業為支撐，這是城鎮化建設的根本所在。隨著我國進入工業化中后期，過去以工業支撐城鎮化的發展模式面臨轉型：一是工業轉型依賴于生產性服務業的發展；二是滿足人們消費結構升級的需求依賴于生活性服務業的發展；三是為大量農村轉移人口提供就業機會更需要發展服務業。但在現行中央地方財稅關系下，地方政府仍以工業為主導，服務業的發展面臨嚴重制約。第一，服務業領域市場化程度比較低。有數據顯示，我國工業部門80%以上是制造業，屬于高度市場化部門，而服務業50%以上仍被行政力量壟斷，屬于壟斷競爭部門。第二，服務業價格管制仍比較多。盡管這兩年陸續放開了一批服務業領域的價格，但政府在諸多服務業領域仍保留定價權，包括水電氣價格、教育收費標準等。第三，服務業與工業的發展政策不平等。例如，在生產要素使用上，服務業與工業價格不平等，服務業用水、用電、用氣、用地價格普遍高于一般工業。在我國經濟轉型升級的大背景下，要形成以服務業支撐新型城鎮化的新格局，才能釋放巨大的內需潛力。

3．形成服務業支撐新型城鎮化的基本格局

從現實矛盾看，新型城鎮化的本質內涵在于推進由工業支撐的城鎮化向服務業支撐的城鎮化轉型，這就需要以打破壟斷為重點加快服務行業市場化改革。第一，全面放開服務業市場，不僅生產性、生活性服務業市場要放開，公共服務業市場也要放開；不僅要向外資放開，更要向國內社會資本放開，由此全面激發市場活力。第二，十八屆五中全會提出“全面放開競爭性領域商品和服務價格”。這就需要在此基礎上，進一步理順公共服務業的價格形成機制，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務和自然壟斷行業。第三，實現服務業與工業政策平等。加快調整服務業與工業用地政策，盡快實現服務業與工業用地“同地同價”；實現服務業與工業平等競爭使用水電氣等資源要素。

三、新型城鎮化背景下以經濟總量為導向的中央地方關系面臨挑戰

新型城鎮化的核心是人的城鎮化。從我國經濟轉型升級的大趨勢看，“推進以人為核心的新型城鎮化是最大的結構調整”，同時也給現行中央地方關系帶來嚴峻挑戰。

1．中央與地方政府公共職責存在同構的現象

新型城鎮化需要地方政府以公共服務為中心，為城鎮居民提供更多的公共服務，而在現行中央地方關系下，一方面，地方政府仍以經濟建設為中心，由此造成產能過剩、地方債等風險不斷加劇。另一方面，中央與地方政府公共職責分工不明，除國家安全、海關、民航、鐵路、郵政等屬于中央專有職責，絕大多數公共服務，如教育、醫療衛生、養老、就業等都屬于中央與地方各級政府的共有職責。盡管職責范圍大小有區別，但內容無差別，導致分工不明，出了問題誰負責也不明確，行政問責多走形式。從國際經驗看，公共服務由地方政府負責會更有效率。

2．地方政府的事權與支出責任不適應

新型城鎮化需要地方政府形成有效的治理模式，而在現行中央地方關系下，地方政府的事權與支出責任不匹配，難以有效履行公共服務供給主體的責任。第一，在當前經濟下行壓力增大的情況下，地方政府的財政收入不可避免出現減少。第二，營改增改革對地方政府財政收入會產生影響。例如，2015年全國1.9萬億元的營業稅收入99%以上歸屬地方，營改增后，成為中央與地方共享稅，這就不可避免地會減少地方政府財政收入。第三，我國地方稅體系尚未建立，地方政府缺乏穩定的稅源，難以有效履行公共服務職責。

3．按城市行政級別高低配置公共資源不利于大中小城鎮協調發展

我國城市按行政級別可以分為直轄市、計劃單列市、副省級城市、省會城市、地級市和縣級市。新型城鎮化要求大中小城鎮協調發展，而現實的情況是，公共資源按照城市行政級別的高低配置，造成不同行政級別的城鎮間公共資源配置差距相當大，尤其是教育、醫療等優質資源不斷向大城市集中，中小城鎮公共資源配置嚴重不足，使得中小城鎮缺乏吸引力。以醫療資源為例，大城市集中了我國80%的優質醫療資源，其中的80%又集中在大醫院。⁽⁴⁾