國家治理能力與公共領域的合法性功能
——論國家權力與社會結構的相互聯結⁽¹⁾

邵春霞　彭勃

一、現代國家的治理能力及其社會基礎

國家權力的治理績效并非直接產生于高強度的國家控制，而是主要依賴于政策過程中監控技術⁽²⁾的運用和制度結構自身的有效運轉。如果說國家監控技術的運用主要與國家的強制能力相關，那么制度結構的有效運轉就不僅需要國家強制能力的保障，而且還必須取得公民社會的合法性支持。

（一）高強度控制并不必然形成高水平治理

關注國家的強制能力和它的治理績效之間可能存在的差異性時，我們實際上已經把國家的強制能力和它的治理能力區別開來了，邁克爾·曼的權力理論揭示了這兩種類型的國家能力體現著國家權力的不同面向。依據國家權力作用于社會的不同方式，邁克爾·曼將國家權力區分為專制權力和基礎權力兩個方面：國家的專制權力是指國家從外部強加于社會的權力，它表明政治精英不必與公民社會各群體進行制度化協商而自行行動的權力范圍；國家的基礎權力是指國家通過與社會互動獲得的權力，即國家真正滲透和集中協調公民社會，并在其領土范圍內有效貫徹其政治決策的能力。⁽³⁾也就是說，國家的專制權力體現一個國家的強制能力，而其基礎權力則體現著國家獲取社會支持并成功調節社會矛盾、滿足社會需求的公共治理能力。

關于國家專制權力和基礎權力的這一區分，有助于人們更準確認識國家治理能力的強弱問題。以暴力作為統治后盾的國家，雖然可能具有超強的控制能力，卻未必有能力為其國民提供高水平的公共服務。也就是說，一個具有強大專制權力的國家未必同樣擁有強大的基礎權力，而且事實上，專制主義還有可能削弱國家基礎權力所必需的社會性支持。⁽⁴⁾因此，現代國家的治理能力并不僅僅取決于國家專制權力所提供的穩定秩序，而是在更大程度上取決于國家基礎權力所構建的國家與社會關系及其所提供的公共治理水平。

（二）公共治理績效取決于社會力量的支持與合作

上述基礎性國家權力的概念，不僅為人們認識國家能力提供了一個有效維度，而且也揭示出國家與社會之間相互制約的關系和相互聯結的方式。一方面，國家有其自主性，國家有權管理和引導社會并負責施行政策；另一方面，社會各團體也具備影響和制約國家的能力。這一思想所強調的是，再強大的國家權力也必須獲取其管理對象的支持與合作，否則它只能懸浮于社會之上對其施加強制管理，無法滲透進社會結構完成其治理目標。安東尼·吉登斯“控制的辯證法”⁽⁵⁾所闡明的也是類似道理，作為管理對象的社會總有其制約國家權力的資源。關于國家自主性不得不受到社會限制的問題，彼得·伊萬斯在研究巴西、印度和韓國計算機工業崛起過程中的國家作用時進一步指出，國家行動是否成功取決于它所扮演的角色是否符合相應的社會條件，國家的自主性并非孤立于社會，而是嵌入到密集的社會網絡之中，這種嵌入性是國家干預行動取得合法性的重要基礎。⁽⁶⁾

從邁克爾·曼的“基礎性權力”到彼得·伊萬斯“嵌入的自主性”，都揭示了社會基礎對于國家權力的影響與制約。國家對于社會的這種依賴性表明，國家權力的行使和政治決策的有效貫徹只能存在于國家與社會之間的良性互動結構之中。除了政治精英的意志與行動，國家權力的高水平治理績效也離不開穩定的社會支持。應該說，社會的支持是國家權力得以生效的基礎所在，這是因為只有具備合法性的權力才可能成為真正有效的權力。

二、國家權力與社會結構的聯結方式

如前所述，國家的基礎權力和社會嵌入性表明，國家權力與社會結構相互作用和相互聯結的方式決定著國家權力的治理績效。那么，在什么樣的情況下能夠實現國家權力嵌入社會并形成與社會結構的良性互動呢？對于這一問題，安東尼·吉登斯關于現代國家內部綏靖的觀念有一定的啟發意義。

（一）相互交織：國家權力嵌入社會結構之中

吉登斯在談到現代國家的統治特點時指出，在工業資本主義社會，階級斗爭無所不在，但資產階級卻不需要直接使用暴力工具維護統治。實施和平統治的前提條件在于，其經濟組織和國家自身的監控模式實現了某種一致。吉登斯將經濟組織與政治組織在監控模式上的這種一致性，稱為“國家內部綏靖”，并視其為國家體系轉向現代民族國家的標志。⁽⁷⁾

就國家權力和社會經濟結構的關系而言，內部綏靖理論從治理機制的角度，論證了現代國家政治與經濟力量在分離基礎上的協調。我們知道，馬克思通過揭示“勞動力成為商品”而對工業資本主義社會進行了有力的批判，內部綏靖理論或許也體現著對這一批判的某種支持。吉登斯指出，以工業資本主義為特征的現代社會，其經濟制度和其他制度之間具有某種“確定的連接”。⁽⁸⁾政治與經濟雖然相互分離，但這并不表明政治與經濟互不關聯甚至彼此對立。正是由于民族國家的國家權力和經濟制度具有比以往任何制度體系都更直接和確定的密切聯系，全面的高度監控才成為貫穿經濟組織和國家組織的關鍵特性。

可見，在工業資本主義的現代國家，其社會經濟結構與國家權力結構具有內在的一致性，這是實現國家“內部綏靖”并保持高度監控的基礎。比如，自由市場、志愿性社團、公民表達等制度結構及其運行，都不違背甚至可能直接體現現代民主制所宣稱的自由原則。在這種條件下，社會經濟結構的自我運行，至少在法律上（如果不是在事實上）也正是國家權力目標得以實現的過程。當然，需要強調的是在現代的代議民主體制下，政治和社會結構的實際運行往往因各種壓力而難以充分實現其制度目標。比如，就民主體制下的新聞過程而言，資本、權力以及微觀層面的媒體管理制度和操作程序等，都是有可能損害新聞自由的制度理想的。但是，新聞自由所面臨的這種現實困境，更多地體現為個人或特定群體與制度整體的利益沖突，它表明制度過程與制度理想之間的差距，這種沖突和差距并不意味著其社會結構與國家權力在價值目標上存在本質性沖突。

因此，現代工業資本主義國家權力的運行與社會生活的過程在總體上能夠相互契合，國家權力與社會結構處于相互交織，而不是相互脫節的狀態。在這種情況下，政治與社會過程具有內在的價值一致性，除了依據法律對社會行為進行規制和管理，國家權力不必要對社會運作過程實施過多干預和限制。社會與政治過程這種內在的目標一致性，既減少了國家控制的政治和行政成本，也有助于強化其控制效能和提高公共治理的績效。國家權力與社會結構之間相互交織的聯結體現著國家對于社會的嵌入性，在這種條件下，國家權力更可能獲取社會支持從而完成其治理目標、強化其基礎性權力。

（二）單向覆蓋：國家權力懸浮于社會結構之外

在改革前的計劃經濟條件下，中國國家權力在很大程度上通過單位體制內化于社會結構之中，國家在較高程度上維持著對社會的深入滲透和高強度控制。在這一治理體系中，集體主義的計劃經濟結構和單位體制的社會治理模式恰恰體現著集體主義國家權力的內在價值。

改革開放不斷改變和重塑中國社會的多元化利益結構，市場經濟和現代企業制度的逐步確立，使得國家權力從生產領域和生活領域逐步退出，而單位體制的松動則削弱了國家對所有人群實施直接管理的有利的組織條件。在治理對象越來越市場化和多元化的情況下，原有單位式治理結構的功能受到削弱，難以繼續全面承載集體主義的國家權力，從而出現國家權力懸浮于社會結構之上而不是交融于社會結構之中的某種脫節現象。如果國家權力與社會結構不再能夠相互交織并有機地相互聯系，那么社會生活的運作便單純地成為國家權力的管理對象，而難以同時體現國家權力的內在價值目標。在這種情況下，由于兩者的價值目標缺乏充分的內在統一，那么國家管理社會的過程也就難免齷齪不斷且成本高昂，從而使得再強大的控制能力也難以實現它對社會的全面覆蓋和有效治理。如果國家權力和社會生活之間缺乏一種穩固的價值共識，那么在解決一些治理難題時就可能導致出現“捂蓋子”的簡單做法，在市場經濟和社會利益多元化條件下，這種做法可能在一時一地有效，卻難以時時處處行得通。隨著市場經濟改革的縱深發展和信息傳播技術的不斷飛躍，社會的多元性和自主性逐漸增強已成為難以逆轉的趨勢，如果不能在這一新的條件下重建國家與社會的共識，那么公共治理過程中“這里捂住那里冒”的尷尬也就難以避免。

因此，國家能力強弱的一個重要差異在于國家權力與社會結構的相互作用與聯結方式之間的區別。在具有較強國家能力的政治體系中，其制度聯結方式表現為國家權力與社會結構的“相互交織”，國家權力更有可能內化于社會結構之中，兩者之間有機的相互聯結不僅能降低控制成本，而且有利于提升公共治理的水平。相對地，在國家能力較弱的政治體系中，其制度聯結方式表現為國家權力對社會結構的“單向覆蓋”，國家權力與社會結構之間存在著某種程度的相互脫節。在這種條件下，國家權力像一張厚實的大網，平鋪在社會結構的表面之上，無法“嵌入”社會結構之中。這張權力之網不得不對它所“覆蓋”的社會組織與社會行動保持高度警惕，一旦發現任何突破界限的危險傾向，即給予強力反應，以恢復和修補控制之網的平展與堅韌。問題是，這張控制之網游離于社會結構之外，對社會結構的內在需求缺乏敏感，因而無法與之保持同步。這種相互作用的關系容易導致國家權力和社會力量的彼此不信任，無法形成國家權力與社會結構的相互支持，從而既加大了國家控制的成本，也為公共治理的績效設置了諸多障礙。

上述分析表明，真正有效的國家監控和公共治理，要求國家權力對社會結構具有全面的覆蓋能力和深入的滲透能力，這種國家能力只能建基于國家權力與社會結構的內在交織而不是相互脫節。在國家權力與社會結構相互脫節的情況下，國家權力外在于社會結構，政治控制不可避免地面對自身的異已力量，此時，社會結構的運行極易被理解為對國家權力的挑戰，而不再是與國家權力的目標相一致的運作過程。在這種情況下，管制和治理的成本提高，而效果卻難免打折扣。因而，提高和加強國家權力的效能，關鍵不僅僅在于提升管控的強度，而是應當努力使社會力量轉化為國家權力的內在組成部分。社會力量不應是國家權力的異已存在，不應僅僅是國家權力的管理對象，它更應該被理解為國家權力的來源和基礎。只有國家權力與社會結構在價值目標和監控機制上取得內在一致性，才有可能形成真正強大的國家控制和全面有效的公共治理。

三、公共領域的合法性功能：協調國家權力與社會結構

公共領域是構成公民社會的重要組成部分，作為公民意見的交往網絡⁽⁹⁾，它既是針對國家權力的批判力量，也是溝通國家與社會，從而為國家權力提供合法性支持的重要機制。如果單從公共領域的批判功能出發而懷疑它的積極力量，那么這種思維和相應政策的累積可能導致的一個后果，就是國家權力失去其社會支持。

（一）政治權力與社會結構的協調：內在的價值統一性

強調國家權力與社會結構的相互交織與內在一致性，或許會令人聯想起哈貝馬斯在其早期著作中所批評的“國家與社會的相互滲透”現象⁽¹⁰⁾，在他看來，這一現象導致公共領域因其批判功能受到削弱而發生蛻變。本文所討論的國家權力與社會結構的相互交織和哈貝馬斯所批判的國家與社會的相互滲透現象，兩者在一定程度上相通，但并不是一回事。之所以說兩者相通，主要因為它們都表明國家權力與社會結構的直接互動與相互依賴。之所以說兩者不同，主要在于其解釋層面有所不同。

提出國家權力與社會結構之間“相互交織”的概念，是試圖在國家控制的現實制度層面，說明國家實現內部監控必須依賴那些具有綏靖特性的制度手段，它強調的是政治結構與社會結構在治理模式上的一致性，而政治結構與社會結構在制度目標上的一致性是國家實現綏靖監控的基礎。而哈貝馬斯在其早期著作中所闡述的國家與社會的“相互滲透”，則體現了不同利益之間相互沖突與達成妥協的方式。它主要從公共權力運行的理想化層面出發，批評在“權力實施與權力均衡”的現實政治過程中，“私人”的參與被社團組織和政黨所取代。社團和政黨等組織利益取代私人利益而直接介入公共權力的運行過程，社會領域的這種“再政治化”消解了國家與社會的分離狀態，從而消解了自由主義模式公共領域的社會前提。⁽¹¹⁾如果說哈氏關于國家與社會相互滲透的概念，是從理想化角度強調以國家與社會的嚴格分離來保障純粹公共領域和公共利益的實現，那么本文所講的國家權力與社會結構相互交織的概念，所強調的則是國家與社會的內在一致性。

本文試圖說明，實現國家權力與社會結構的相互交織，尋求兩者在治理結構和制度目標上的一致性，有助于提升國家權力的治理能力。因此，公共領域事實上是現實政治中的建設性力量和一種合法性工具，而不僅僅是一種理想模型，更不是一種消極的瓦解力量。本文首先肯定哈貝馬斯公共領域理論的批判意義，但同時認為，在國家干預程度與社會事務的復雜性都已增強的歷史條件下，在現實的國家權力運行過程中，單純強調社會與國家的徹底分離，或許仍然無法走出個人權利面臨侵蝕的困境。在這種情況下，關注國家與社會之間的一致性或相關性，或許有益于更現實地面對政治過程中的國家與社會的相互支持與有效合作。

綜上，使用國家權力與社會結構相互交織的概念，意在說明國家權力與社會結構在監控模式和制度目標上的內在一致性，而不涉及具體的利益關系如何影響國家與社會的互動模式，也不是指國家與社會在權力運行過程中的相互替代或相互侵犯。簡言之，國家權力與社會結構在監控模式和制度目標上的內在一致性，主要應體現于維系整個社會體系的基本價值觀念的統一。⁽¹²⁾

（二）公共領域：被低估的合法性功能

公共領域因其具有對公共權力的批判功能，可能被誤認為是國家權力和國家控制的顛覆性力量。然而，如果考察現代民主和公共領域的內在精神和運作機制，就會發現這其中存在誤解。現代民主制度的核心基礎在于“權力來源于人民”的信念，而公共領域中的討論與批評機制，恰恰體現著公民參與的民主原則，因而，國家權力往往需要通過公共領域的討論才能獲取其更堅固的合法性。公共領域對國家權力的批評，在功能上使得國家權力更接近社會發展與公民權利的需要，使得國家權力更貼近而不是遠離人民所求。因此，公共領域的批評所帶來的壓力，恰恰為國家權力提供了改進的機會，為國家權力提供合法性基礎。在這個意義上，公共領域恰恰是支持國家權力得以有效運行的重要“社會空間”⁽¹³⁾。

關于公共領域能夠為國家權力提供合法性功能這一問題，哈貝馬斯在他的早期思想中是區別對待的。他認為，只有自由主義法治國家的理想型資產階級公共領域，因其能夠保持批判的公共性才具有這一合法性功能；而在社會福利國家，“由于公眾遠離了權力實施和權力平衡過程，因此，公共性原則再也不能證明統治的合法性，更談不上保障其合法性了”。⁽¹⁴⁾哈貝馬斯本人在后來的反思中也承認，自己早期的公共領域概念未能充分闡釋不同主體類型的公共領域，而他關于公共領域轉型的相關論斷也“過分消極地判斷了大眾的抵制能力和批判潛能”。⁽¹⁵⁾在其后期著作中，他進一步明確指出：“公共意見可以操縱，但不可以公開收買，也不可以公開勒索……公共領域是不能隨意‘制造’的”，⁽¹⁶⁾在公共領域的形成過程中，“公眾的信服”必不可少，因為公眾對于公共領域具有“構成性意義”。⁽¹⁷⁾可見，在現實政治過程中，哈氏早期思想對于“蛻變”的公共領域的合法性功能的懷疑，是相當理想化的，這種理想化批評低估了公共領域在現實政治中的合法性功能的價值。而他在后期著作中的相關修正則表明，對公共領域的現實功能應該持更積極的態度。

哈貝馬斯的公共領域理論突出了公共領域對于國家權力的批判功能，并強調國家與社會的相互分離。但是，除了批判功能以外，公共領域還提供了國家與社會相互爭奪又相互合作的制度空間。⁽¹⁸⁾在哈貝馬斯的概念圖式中，公共領域是國家與社會的“中介結構”，⁽¹⁹⁾它是介于國家與社會之間的“緊張地帶”，它以公眾輿論為媒介對國家和社會的需求進行調節。⁽²⁰⁾因此，即使在哈貝馬斯的理想意義上，作為國家與社會的互動領域，公共領域并不以排斥國家權力為最終目標，而是在批評國家權力的同時，達致國家權力與社會力量的協調。

回顧孟德斯鳩式的公民社會傳統，不難發現，該傳統強調“較弱的公民社會模式”⁽²¹⁾，主張社會與國家之間的共同并立而不是彼此對抗。如果我們認真關注這種思考方式，在理解公共領域與國家權力之間對抗性關系的同時，能夠理解公共領域與國家權力相互合作的重要意義，那么，就應視公共領域為國家權力得以有效運轉的社會基礎，并重視它對于國家權力健康運行的建設性功能。這一思路對于現實政治中的國家建設和公共領域的培育都具有積極意義。

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(1)　本文刊發于《南京社會科學》2014年第8期，第67-72頁。

(2)　安東尼·吉登斯將高度監控看作現代國家的一項根本制度結構，只有現代民族國家才以高效的“反思性監控”實施全面覆蓋的國家控制。安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，北京：三聯書店1998年版，第50-72、214-221、346-391頁。

(3)　邁克爾·曼：《社會權力的來源》（第二卷·上），上海：世紀出版集團2007年版，第68-69頁。

(4)　史煥高：《權力與國家：評邁克爾·曼〈社會權力的來源〉》，載《政治與法律評論》第一輯，北京大學出版社2010年版。

(5)　安東尼·吉登斯著：《社會的構成》，北京：三聯書店1998年版，第522、78、411頁。

(6)　Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995.

(7)　安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，北京：三聯書店1998年版，第197-198頁。

(8)　安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，北京：三聯書店1998年版，第174頁。

(9)　哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，北京：三聯書店2003年版，第446頁。

(10)　哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版；哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版，“1990年版序言”第10-17、170-171、201-205頁。

(11)　哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版，“1990年版序言”，第10-17、170-171、201-205頁。

(12)　就工業資本主義的現代民族國家這一個案而言，其一致性價值主要體現于個體自由和整體秩序的某種平衡。

(13)　哈貝馬斯在后期著作中更為明確地界定了公共領域的涵義，稱應將其理解為“意見的交往網絡”，是一種“交往結構”，是“在交往行為中產生的社會空間”，它“通過市民社會的基礎而植根于生活世界之中”。哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，北京：三聯書店2003年版，第445-446頁。

(14)　哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版，第205頁；第5、6章關于公共領域結構和功能轉型的討論。

(15)　哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版，第4-10、17頁；1990年版序言的第二部分“公共領域的結構轉型——三點修正”。

(16)　哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，北京：三聯書店2003年版，第451頁。

(17)　哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，北京：三聯書店2003年版，第450頁。

(18)　強世功：《法制與治理：國家轉型中的法律》第一章，中國政法大學出版社2003年版。

(19)　關于公共領域是國家與社會“中介”的說法，參見哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版，第202頁；哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，北京：三聯書店2003年版，第461頁。

(20)　哈貝馬斯：《公共領域的結構轉型》，上海：學林出版社1999年版，第二章，第34-35頁。

(21)　查尓斯·泰勒：《吁求市民社會》，載汪暉、陳燕谷編：《文化與公共性》，北京：三聯書店1998年版，第179-197頁。