共享發展與共享型政府的構建⁽¹⁾

余敏江

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：“共享是中國特色社會主義的本質要求。堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”⁽²⁾黨的十九大報告明確提出，“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念……保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。⁽³⁾共享發展理念的提出既借鑒了西方福利國家的合理要素，又立足于中國特色社會主義的基本實踐，是馬克思主義實質自由理論的價值依歸。然而，共享發展理念的落實、落細、落地是一個系統工程，涉及理念更新、政治制度設計、治理方式轉換等諸多方面，僅從一些經濟社會政策或者共享網絡平臺入手恐怕還難于將共享發展理念完全植入政府治理的主流邏輯之中。只有將共享發展理念以一種內化的方式剛性嵌入和柔性融入到政府治理模式的選擇中，構建共享型政府，才有可能真正實現“人的全面發展、全體人民共同富裕”的宗旨。作為新的政府形態，共享型政府不是政治家和學者們在官邸書齋中導演出來的人工氣候，而是新常態下中國社會現實生活的發展需求促成的，是大數據時代社會結構復雜化、利益格局多元化和矛盾交織復合化等多重挑戰的大趨勢使然。共享發展理念與共享型政府究竟存在什么樣的邏輯關聯？共享型政府呈現出何種樣態？如何來構建共享型政府？對這些問題的深入研究應成為進一步深化政府理論研究與推動政府創新的必然。

一、落實共享發展理念需要構建共享型政府

共享發展是“發展”的客觀必要性和“共享”的價值合理性的有機融合，集中地體現了中國特色社會主義發展正義和分配正義的特殊蘊涵。恩格斯在《反杜林論》中闡述社會主義基本特征以后說：在消滅了資本主義剝削制度以后的社會主義社會，“通過社會生產，不僅可能保證一切社會成員有富足的和一天比一天充裕的物質生活，而且還可能保證他們的體力和智力獲得充分的自由的發展和運用”。⁽⁴⁾恩格斯的這一思想大致可歸納為兩點：一是把社會財富這個“蛋糕”做大；二是共享社會發展成果。由此推之，共享發展的實質就在于發展狀態的均衡性和成果享用的普惠性。

首先，在認知取向上，共享發展是一種均衡發展而非沒有差別的平均主義。共享與獨享、少數人分享相對立，但也絕不是沒有差別的平均主義，而是強調均衡發展。也就是說，共享發展不是讓一部分人“養活”另一部分人，而是強調差異化個體的利益追求與其對社會的貢獻結合在一起，將物質層面的利益協調與精神層面的共識凝聚結合在一起，以共同的力量抵御社會風險，并為那些暫時處于不利生活境地的一部分人提供必要的條件，在度過暫時的困難之后恢復對于社會的貢獻能力。因為“任何一種解放都是把人的世界和人的關系還給人自己”。在“自由人聯合體”中，“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。⁽⁵⁾顯然，共享發展的均衡發展意蘊在引導社會發展過程中超越了西方福利主義和新自由主義非此即彼的困境：一方面，倡導發展成果的共享性能夠較好地避免市場化可能產生的貧富懸殊以及邊緣群體的形成；另一方面，共享也不同于福利國家那樣簡單、消極的對市場風險進行包庇，而是通過促進知識、信息、基礎設施等的共享來充分開發每一位社會成員的潛能，增加他們的市場競爭和風險應對能力，實現人的全面發展。

其次，在目標取向上，共享發展的基本要義是普惠。共享發展強調的是發展所產生的財富和利益要惠及所有人。享有社會成果并非部分社會群體的特權，而是全體社會成員皆有的權力。恩格斯早就指出，應當“結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況”，使“所有人共享大家創造出來的福利”。⁽⁶⁾普惠性的基本價值傾向是共享平等發展機遇、共享公共服務、全民共享經濟成果。普惠性的旨趣在于通過有效的制度安排使財富、權利和責任在全體社會成員之間、社會各個階層之間進行合理配置，不僅使多數人得所當得，也要使少數人對適度的分配差距感到滿意。如果是絕大部分人受益，較少一部分受損，也不能算是真正的共享發展。從這個意義上說，共享發展的普惠性與正義的要求相符。因為“正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡”。⁽⁷⁾不管他是屬于“多數”還是屬于“少數”，普惠的原則意味著一視同仁。

最后，在情感取向上，共享發展強調減少社會成員之間的“相對剝奪感”。“相對剝奪感”與“獲得感”相對，它是社會成員不間斷地對自身利益得失的判斷和評價，是一種社會比較的結果。“一座房子，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切需要的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了……那座小房子的居住者就會在四壁之內越發覺得不舒適，越發不滿意，越發感到受壓抑。”⁽⁸⁾在中國改革深化和全面社會轉型中，勞資差距、城鄉差距、地區差距和貧富差距有拉大的趨勢。一部分社會成員在整體生活水平提高的同時，“相對剝奪感”卻有增強的趨勢。根據國家統計局的數據，2016年中國基尼系數為0.465，較2015年有所上升，且高于0.4的世界警戒水平；2016年，中國仍有2.45億（約占全國總人口的18%）的流動人口，無法享受與市民同等水平的公共服務，產生了所謂留守兒童、空巢老人、農民工隨遷子女教育、住房等“新二元結構”問題。較大的收入差距與社會貧困共存，讓一部分人產生一種“相對剝奪感”，日漸成為引發社會矛盾和社會沖突的主要原因。共享發展將更加注重“程序正義”“結果正義”“補償正義”和“矯正正義”，更加注重對“資本邏輯”的規制和對“叢林法則”的修正，最大范圍地實現不同階層與群體之間的“成本分擔”與“成果共享”，最大程度地減少社會成員間的“相對剝奪感”。

政府一直承擔著市場失靈、社會失靈的“修正者”角色。共享發展本身是對經濟生活領域差別化、非平衡性、非可持續性發展理念糾偏以及由此所引起的經濟社會領域的不正義現象進行“修正”，因而共享發展的實現自然離不開政府，尤其是離不開共享型政府。美國學者蓋伊·彼得斯曾指出：對于政府部門來講，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態。⁽⁹⁾彼得斯所說的變革不僅指政府內部調整，還包括在政府的引導和推動下，政府與市場、社會和公民關系的調整，以及以此為基礎的治理格局變遷。從這個意義上說，共享型政府是推進共享發展的關鍵議題。

共享型政府是適應大數據時代要求，以創造、激發和推動人類攜手共進的信息共享、知識共享、權力共享和社會發展成果共享為美好圖景，通過組織文化以及體制、機制和制度創新與重塑來實現個人實質自由和公共利益最大化的國家政權體系中依法享有行政權力的組織體系。共享型政府促進共享發展的機理主要體現在以下三個方面：

共享發展的短板需要通過構建共享型政府來補齊。當前，對于中國而言，隨著改革進程的縱深推進，在重點領域和關鍵環節的改革力度不斷增強，社會發展不可避免呈現出一種不平衡性特質。這種不平衡性不僅表現為階層間、城鄉間、地區間的差距，還表現為經濟發展與社會事業間的失衡。對此，黨的十九大報告深刻指出，“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。⁽¹⁰⁾這種發展的不平衡性，不僅制約著我國跨越中等收入陷阱，而且加大了貧富差距在代際之間的固化。以社會福利為例，受制于經濟社會發展不平衡、不充分以及人口眾多的現實國情，我國長期實行的是確保底線公平的補缺型社會福利。由于補缺型社會福利只是針對相對少數群體，如老年人、殘疾人、喪失勞動能力的社會成員等，且福利水平不高，多限于最低生活保障，極大影響了關鍵民生服務的實質性改善。此外，城鄉及區域公共服務不均、基層教育醫療投入偏低、農村人居環境污染日益突出、低收入群體長期存在等問題從根本上制約著共享發展的進程。發展的不平衡問題，從一定層面上講并不是一個單純的經濟社會問題，而是一個深層次的政治問題。要有效緩解發展不均衡現象，需要從體制與制度層面上解決，這就需要構建共享型政府。共享型政府蘊涵了深刻的問題導向意識，體現了對當下中國社會領域與改革發展相伴而生的一系列問題和矛盾的深切關照，是主動預防潛在內生性風險、有效紓解新時期社會主要矛盾的重要戰略選擇。

共享發展的均衡普惠理念需要通過構建共享型政府來實現。共享發展的共享主體外延極其廣泛，不僅包括農村貧困人口、城鎮邊緣化群體、社會弱勢群體等重點人群，也要惠及所有人；不僅包括代內絕大多數成員，也包括代際潛在的社會成員。盡管中國的政府改革在改革開放的30多年間經歷了層級遞進的轉變，由管制型政府轉向服務型政府，由封閉僵化走向開放動態，由政府單一管理走向多元主體協同治理，但由于政府在社會治理創新方面的理性自覺不足以及體制機制的羈絆，使得當前社會建設滯后于經濟建設所帶來的民生問題以及相應的利益失衡格局仍將持續下去。這樣一種不徹底的政府轉型顯然無法滿足正處于改革攻堅期的共享發展要求，這需要在行政文化與政策行為雙重向度上思考治理變革，通過構建共享型政府來凝練全社會的改革共識和行動自覺。

共享發展的多層次、多樣化內容需要通過構建共享型政府來滿足。共享發展的內容是多層次與多樣化的，不僅包括信息共享、知識共享、經濟成果的共享、社會成果的共享，還包括深層次的權力和權利的共享。這意味著僅僅關注治理的制度設計和治理體系的執行能力是遠遠不夠的，更重要的是要關注治理的內在深層結構。其中的關鍵是革新“政府本位、官本位”思想，打破行政導向的“資源壟斷配置”，克服有偏見的“社會組織恐懼癥”，破除部門化的“狹隘利己主義”，形成理念體系、結構體系和制度體系三位一體的共享性治理體系，這無疑需要構建“共享型政府”。換言之，只有構建共享型政府，才能使全社會真正確立一種普適性分享發展成果的開放性理念，在關涉共享改革發展成果的政策安排（如資源配置、收入分配、利益分配）方面對話、協商和合作，將“做大蛋糕”與“分好蛋糕”兩個方面有機統一于政府治理的全過程。

二、共享型政府的基本樣態

構建基于共享發展理念之上的共享型政府，是21世紀政治文明建設與國家治理體系現代化的大趨勢。共享型政府與服務型政府相比，既有共性的一面，也有自身個性的一面。共享型政府和服務型政府都是指向“以人民為中心”，保障人民權益，提高人民的獲得感、幸福感。然而，服務型政府更多是強調政府對社會、政府內部上級對下級的“單邊行動”，而共享型政府則強調政府與社會、政府縱向和橫向之間的“雙向互動”；服務型政府在某種程度上是“有限開放”，而共享型政府則注重信息共享、知識共享、權力共享和社會成果共享；服務型政府建設一定程度上會導致個人自由隱形的萎縮和“盼政府”“靠政府”的政治心理的形成，而共享型政府則注重政策制定中的代表性、政策執行中的公民參與性和高度回應性。由此可見，共享型政府適應了新時代發展要求，是服務型政府的優化和升級。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，更是在政府的社會角色及政府與公民的關系方面所進行的轉型。作為一種全新的政府管理模式，共享型政府有它的理論基石，有它明確的理念和宗旨。

共享型政府是民主政府。要真正做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享、發展成效讓人民檢驗，就必須讓人民廣泛、深入地參與到民主治理的實踐之中。⁽¹¹⁾因為，只有在民主政府中，政府才能真正關注、重視、保障和改善民生。民主問題和民生問題緊密相關、互促共進，民生問題的解決離不開人民的參與和監督，離不開民主的制度和機制，否則就可能把實事辦“虛”，好事辦“壞”。⁽¹²⁾只有在民主政府中，政府的公仆身份才能真正得以確認，政府才能準確了解民情民意，最大限度地整合資源、吸納民智，全心全意服務于民眾的公共利益。更為重要的是，只有在民主政府中，才能把政府“唯我獨尊、我說了算”的權力限制在必要的最小范圍，政府也才能產生共享意識和行為。可見，民主政府實際上是共享型政府的淵源。

民主政府的最大特點在于它不僅規定了政府的一切權力屬于人民，而且在權力的運行中受到制約。它至少包括以下邏輯過程：一是在公眾中科學而合法地選出“代言人”；二是“代言人”向公眾提供服務的過程中，處于基礎性地位的是公眾意志，而不是政府意志；三是公眾具有合法的身份和途徑對政府決策進行參與和監督，來尋求社會權利、認知權利和生活質量的提升和社會利益分配的均衡協調；四是政府與公眾在尋找共建共享的過程中相互尊重、相互包容、平等協商。毋庸置疑，民主塑造了共享型政府的行為方式，它通過豐富公眾利益表達的渠道和機制，全方位推進形式多樣的社會協商和協商民主，保證社會宣泄機制更加理性，社會分配更加公正，利益格局更加均衡。

共享型政府是開放政府。開放政府就是在所有的公共事務中增加透明度和責任，透明實際上就是人們知曉政府的活動，掌握一定的公共信息。⁽¹³⁾開放政府的內核包括兩個方面，即信息公開和公眾參與。其中，信息公開是開放政府的前提條件。政府只有通過以機器可讀的各種格式向公眾公開除個人隱私、商業機密和國家秘密之外的各種信息資源，才能便捷順暢地與公眾展開互動交流，進而形成共享的政務大數據。這些大數據可以幫助政府更為準確地了解公眾期待和利益訴求，可以為公眾參與創造條件、提供機會。而且，通過不斷的增量信息和賦予均等的知情權，才能真正讓政府與公眾之間的對話更加透明，以此推動社會公眾在合理差異和互惠互利基礎上對社會發展成果的公平享有。因此，信息公開是共享型政府的基本要素。

僅僅有信息公開還不構成開放政府的完整內容。相對而言，開放政府更為實質性的內容在于公眾參與。公眾參與社會公共事務越多，推動社會發展和政治發展的能量就越大。公眾參與涉及三個關鍵的環節，即互動協商、民意整合、實行民決。互動協商意味著政府的行政風格不是完全自上而下的或單向度的，而是政府與公眾之間的互通、交流與互動。在這個互動過程中，既能使制度設計中的政治資源得以有效利用，又能使政府在制定政策的過程中充分考慮公眾的期待、關切、需要以及他們面臨的問題。民意整合是在民意充分表達的基礎上，通過公民會議、專家咨詢、斡旋調解等方式，來制定各方都能接受的游戲規則以及整合各個階層都能接受的社會整體利益，并用“社會政策”的形式表現出來。實行民決體現于政策制定、執行、溝通和評估的全過程，即公眾與政府成為政策制定共同體，一起識別和界定政策問題、參與設置政策議程、提出政策方案、評估政策風險、共同出臺政策。通過公眾參與三個關鍵環節，政府能夠使占有了稀缺資源的“贏者”出讓他們的一部分盈利來回報社會，以爭取社會對他們的占有的認可，也可以換取“輸者”對機會的獲取，真正實現社會各階層，尤其是弱勢群體共享社會發展成果。從這個意義上說，公眾參與是共享型政府的關鍵變量。

共享型政府是包容性政府。黨的十八大以來，黨中央根據中國經濟發展變化的諸多新趨勢、新特點，提出中國經濟發展進入“新常態”的論斷。與此相適應，中國的社會發展也進入新常態時期，呈現社會結構更加復雜、利益分化更加明顯、民主訴求全面升級、網絡社會生態更加復雜的特點。⁽¹⁴⁾政府必須對上述變化做出回應性調適，其中的關鍵是建立一個包容性的社會治理機制，其核心要義就是在合理的差異范圍內，將全體社會成員包容進來，讓社會發展的成果和福祉惠及到每一個人，而不是將一部分人排斥在外。從這個意義上說，包容性是共享型政府的題中應有之義。

不可否認的是，改革開放以來，中國社會建設在社會政策調整的推動下取得了一系列豐碩成果。然而，不平等與關系貧困、勞動力市場上的排斥、信貸市場上的排斥、與性別相關的排斥與不平等、醫療保健、食品市場與貧困等社會排斥現象⁽¹⁵⁾依然還不同程度地存在。各種社會排斥過程不僅危及全體社會成員的福利，甚至有可能導致社會動蕩。社會排斥的誘發因素主要有：第一，因家庭出身、個人稟賦和所處地區自然條件等方面的先天差異所造成的機會不均等。羅爾斯認為，這種現象是有違公平正義原則的，因為出身和天賦的不平等是不應得的不平等。因此，他在《正義論》中對此提出了“補償原則”，即“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出身于較不利的社會地位的人們”。⁽¹⁶⁾但在現實中，帶有“補償原則”意義的制度不是供給不足就是調節乏力。第二，制度性歧視和限制所帶來的分配不公。在當代中國，關鍵性重大制度如戶籍管理制度、土地制度、學籍制度和醫療保障制度等，已經顯著滯后于經濟社會發展的現實需要。以土地制度為例，在快速城鎮化過程中，在不合理的土地征收補償體系下，農民幾乎被排除在土地增值收益分配體系之外，造成了大量的“種田無地、就業無崗、保障無份”的“新三無人員”。這些制度性歧視和限制，使得外來流動人口和底層群體在社會競爭中處于弱勢地位，表現出經濟利益的貧困性、享有資源的匱乏性、社會地位的邊緣性和生活質量的低層次性，這實質上是“可行能力”被剝奪的狀態。而從根本上克服上述因素，就必然要求政府具有包容性。包容性政府追求“發展的倫理”和“增長的正義”，既強調為所有人創造機會，又要讓所有人獲得機會，保證社會各階層都能平等地參與發展過程并從中受益。

共享型政府是強互惠性政府。在流動的現代性條件下，與土地和宗法解除了束縛關系的現代人，陷入一種外在強制被消解、多元差異被承認以及高度風險性和高度不確定性并存的世界。為了尋求安全感，為了過上“幸福而有尊嚴的生活”，人們期盼重建共同體。共享型政府則是共同體的最高形態。如何維系共享型政府的永續存在和可持續發展，利益互促和秩序建構必不可少。社會偏好理論認為，人們并非僅僅關心自己的利益，也會關心他人的利益，并希望從利他、互惠等關注他人行動的過程中獲得效用。在交往實踐中，共享型政府會以友好的行動來呼應他所認為是友好的來自于他人的行動，同時也會以敵意的行動來報復他所認為是敵意的來自他人的行動。因此，共享型政府天生具有互利互惠的價值偏好。當然，僅僅具有“互惠”的現實促動還是不夠，真正促進共享型政府的永續存在和可持續發展還需要“秩序建構”。對于社會公共生活而言，秩序與其他社會價值相比具有優先性。正如亨廷頓所說，“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序”。⁽¹⁷⁾同理，在共享型政府中，如果置公共秩序于不顧，而偏狹地追求個體私利，最終的結局將是個體與整體利益的滿盤皆輸。唯有正視并建構公共秩序，才可以實現共生共贏。

顯然，共享型政府已經超越了“如果你想得到他人幫助，就必須幫助他人”的簡單變量交換，開始考量正式制度和倫理、道德、習俗、禁忌、規矩等非正式制度在共享型政府中協同合作的重要性。從這個意義上說，共享型政府實際上是一種強互惠性政府。在強互惠理論的代表人物鮑爾斯和吉恩梯斯（Bowles and Gintis）看來，“人類之所以能維持比物種更高度的合作關系，在于許多人都具有這樣一種行為傾向：在團體中與別人合作，并不惜花費個人成本去懲罰那些破壞群體規范的人，即使這些成本并不能預期得到補償”。⁽¹⁸⁾強互惠性政府不僅關注財富的總量增加和增加的財富怎樣在個人之間進行合理分配，也關注在財富總量增加和財富合理分配過程中如何抑制政府的背叛、卸責和搭便車行為。概而言之，強互惠性政府的核心價值就是利他懲罰。在強互惠性政府的政策框架中，一方面，強化政府與公眾的合作和社會協調，另一方面，強化各種輿論、默契、承諾乃至制度規則對政府行為的約束，盡量避免因私人懲罰而產生的反社會懲罰甚至報復。總之，積極發揮強互惠性政府的特質，增強抑制政府的背叛、卸責和搭便車行為，是共享型政府永續存在和發展的驅動力之所在，也是共享型政府的有效抓手。

三、共享型政府的構建路徑

作為建立起近70年社會主義制度的中國，建構一個以人民為中心，讓人民更具獲得感、幸福感和安全感的共享型政府模式，不僅尤為必要，而且尤為迫切。因為對于中國特色社會主義的政府而言，“最大的政治就是代表全體人民的公共利益，公共利益能否得到維護，行政人員是否把公共權力作為公共利益的保障，行政人員的行為是否促進了公共利益的實現，是判斷社會主義行政的公共性質是否發生了異變的根據”。⁽¹⁹⁾共享型政府有一整套建構的程序，重點需要從以下幾個方面著力：

共享型政府的行政文化創新——向以人為本和公平轉變。行政文化是行政管理的精神內核，具有穩定管理秩序、變革行政系統，在管理過程中起到規范、引導和調整行政選擇與行政行為的作用，是促進或阻滯行政發展的深層因素。⁽²⁰⁾因此，構建共享型政府的前提條件和核心要件就是要塑造共享型行政文化。第一，革除腐朽陳舊的行政文化。一方面，傳統行政文化是在小農經濟與高度集中的體制中形成，帶有明顯的“臣民型”特征。這種行政文化是封閉、專斷和單向性的，它將社會公眾置于被分配和被接受的地位。現如今種種官僚主義、長官意志和特權現象正是這種傳統行政文化慣性影響的產物。顯然，這種文化特質與共享型行政文化所強調的開放性、包容性、民主性和強互惠性格格不入。另一方面，以往效率優先的行政文化，關注的是提高效率的原則和途徑，而忽視了行政效率的社會層面即以人為本和公平，尤其忽視了對底層民眾的利益關照和民生保障。當行政管理的這些特征反映在它的作用對象上的時候，整個社會陷入一個矛盾境地：一邊是日趨精密的組織績效追求和法制制度建設，另一邊則是日益嚴重的政治疏離以及由此引發的政府信任關系式微。⁽²¹⁾第二，重塑以人為本的行政價值觀。以人為本是共享型政府的前提條件，具有政策工具嵌入點和政府治理著力點的意義。重塑以人為本的行政價值觀，就是把政府治理的最高宗旨定位于成就人，發展人的可行能力，恢復人的尊嚴和價值。共享型政府的治理變革，并不是簡單地在理性官僚制政府模式下機械地塞進一些以人為本的改革成分——信息公開、回應性、參與性，而是在理念定位、目標定位、職能定位以及決策方式、管理方式上強調共享型政府的直接目標和最終目標都是實現人的自由、尊嚴和權利。當前，中國社會發展成果尚不能充分實現共享，社會大眾的“獲得感”沒有得以充分催生，其重要原因在于以人為本的行政價值觀尚未深入于心。在政績利益的誘導和指標考核的壓力下，實實在在為民謀福利的民生工程還較為缺乏，教育、就業、住房、醫療、社會保障、食品安全、環境污染等，仍是當前困擾廣大民眾的壓力源和焦慮源。第三，樹立公平的行政信念。公平是合理社會秩序的基本原則和價值規范。樹立公平的行政理念，首先，要強調機會公平。機會公平，是指社會成員在獲得生存和發展的機會以及這種機會實現過程中是公平的，如獲得發展才能、競爭職務等，并不會因為家庭出身、宗教信仰、財富狀況而有所不同。機會公平排除了任何“非人”的外在干擾，構筑了“專屬于人”的平等發展環境，強調起點的平等性和規則運行的公正性。其次，要強調政策覆蓋空間的公平性。在鄉村社區、城鄉結合部、城內區域、地區等具體的空間場景中促進成果共享。最后，要在收入分配、社會保障、教育、醫療和生態環境等方面實施與經濟發展相一致的公平準則，尤其要恪守按基本需要分配和按貢獻分配相結合的準則，社會保障、教育、醫療和生態環境領域的公正補償準則，等等。

共享型政府的組織結構設計——向多中心治理結構轉變。共享型政府的實質是要搭建一個兼具相容性和共生性的集體行動框架，而要形成這一框架，則需要構筑共享導向的多中心治理結構。與傳統的單一治理結構不同，多中心治理結構提倡的是一種多元主體合作、伙伴關系式的水平治理結構。在這種結構中，領導風格是以人為中心，協商式、參與式的；決策是分散化的，鼓勵民主決策；控制結構是相互控制的，重在內部的自我約束和控制。多中心結構致力于構建一種競爭合作的平等關系，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”。⁽²²⁾概言之，多中心治理結構，不僅表現在橫向上的公共治理與私人市場的權力共享，而且表現為政府內部決策權、執行權、監督權的適度分解與制約，也表現在縱向上賦予下級政府或部門更多自主權。

就宏觀層面而言，政府必須要明晰自身的職能范圍與活動邊界，明確創造良好環境、提供優質服務、維護社會公平正義的總方向。⁽²³⁾同時，依法規范公共權力運作，通過權力清單、權力負面清單等制度的不斷完善和有效運行，有計劃地向市場和社會賦權，激活市場、社會力量活力，實現各方的彼此信任和相互合作，共同型塑適宜于共享發展的政治生態。就微觀層面而言，需要構建公共倫理規范和責任機制，以此消解各類治理主體的內在缺陷和彼此間的利益沖突，實現多元主體的良性互動、理性制衡。通過宏觀和微觀層面的政府、社會組織和市場組織的跨界合作，建立公共服務財政投入的穩增長機制，提高公共服務共建能力和共享水平，滿足人民日益增長的美好生活需要，是共享型政府的重要使命。

共享型政府的治理機制創新——向參與式治理轉變。與傳統控制模式不同，參與式治理強調“公民權”、賦權、“直接參與”和參與主體的多元化，尤其強調治理中權力分享的價值。參與時代意味著政府必須克服為了行政效率而簡單地對議程進行控制的取向，將參與作為政府治理過程和公共管理者日常工作的一部分。從短期來看，參與式治理需要投入更多資源去把握民意的動態變化，行政成本相對更高。然而，從長遠來看，與控制型行政決策所產生的持續沖突和不滿相比，建立在一致同意基礎上的政策目標更加富有效率。⁽²⁴⁾

美國學者謝爾·阿恩斯坦（Sherr Arnstein）根據政治體制演進和公民參與自主性的關系提出了“公民參與階梯論”（Ladder of Citizen Participation）。

參照這一理論，共享型政府的目標是要達到“完全型公民參與”。這就需要：第一，擴大參與地位的開放性。羅爾斯指出，“地位開放的原則是不允許有任何限制的。它表達了這樣的信念：如果某些地位不按照一種對所有人都公平的基礎開放，那些被排除在外的人們覺得自己受到不公正待遇的感覺就是對的，即使他們從那些被允許占據這些職位的人的較大努力中獲利。他們的抱怨有道理不僅是因為他們得不到職位的某些外在獎賞例如財富和特權，而且是因為他們被禁止體驗因熱情機敏地履行某些社會義務而產生的自我實現感”。⁽²⁶⁾在此意義上，公民參與地位的開放，不僅意味著社會成員參與共享的機會增多、能力增強，而且它本身就是共享社會發展成果的一種具體形式。第二，參與式治理要求政府角色的重新定位和政府能力的再建設。參與式治理并不是一種協助性和輔助性的工作，而是要求政府扮演幫助者、服務者和合作者的角色。同時，參與式治理有賴于高水平政府能力，包括政府的信息搜集能力、民意綜合能力、利益訴求識別和整合能力和政府回應能力。第三，致力于推進參與式治理的制度化和常態化。參與式治理的制度化，包括民意自由表達制度、信息公開和反饋制度、社會協商對話制度。借助這一必要的制度設計，確保社會成員在治理過程中能夠獲得實體性權力與程序權力，并通過常態化的程序制定和運行，實現社會公共領域的合作共治。這不僅有助于解決關乎社會公共福祉和公眾切身利益的各類社會問題，而且有助于規避搭便車或其他機會主義的行為誘惑。

共享型政府的治理方式革新——向精細化治理轉變。社會轉型導致的社會問題動態化、多元化、異質化，以及社會公共事務從規模式發展向內涵式發展的轉變，要求更趨靈活與精確的技術。粗放式治理模式不能有效回應日趨優質、高效的社會需求。因此，構建共享型政府需要在治理方式上實現由粗放式治理向精細化治理轉變。所謂精細化治理，是通過規則的明晰化和系統化，運用標準化、智能化、責任細化和銜接細化的手段，使治理主體各單元精準、嚴格、高效、有序和持續運行的治理方式。⁽²⁷⁾精細化治理是共享型政府的一種復雜化、高級形式的治理模式，它的觸發機制是政府理念的前瞻性，它的關聯機制是專業知識的分散與互補，它的整合機制是社區（村）、街道（鄉鎮）和區政府（縣級政府）在感知社情民意、傳遞民情信息和響應民生需求的“雙向互促”，它的擴散機制是政府縱向橫向間的組織學習和政策的再生產。精細化治理通過創新治理方式和技術，彌合了共享型政府“福利”與“便利”兩者功能之間的制度縫隙，也為增強社會訴求回應性和公眾參與社會公共事務的靈敏度提供了技術路徑。

隨著網絡技術和大數據的廣泛應用，“數據治國”將主導未來的社會治理。共享型政府應順應這種變化潮流，加快推進數據共享和數據整合，建立統一的數據平臺，利用網格化數據庫確保社會事實更加清晰、政策制定更切合民意，切實解決好民眾最直接、最現實的利益問題，增加公共產品和公共服務的精準化供給。此外，還要發揮績效評估的標桿和撬動作用，將民眾實實在在的幸福感、獲得感上升為改革成效的重要評價指標，具體措施包括通過回應考評制度提升共享型政府對公眾的訴求回應能力，通過績效標準的轉換拓展共享型政府治理的有效性、合理性和合法性。

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(1)　本文刊發于《當代世界》2017年第10期，第14-17頁。

(2)　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，北京：人民出版社2015年版，第9頁。

(3)　習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社2017年版，第21-23頁。

(4)　《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社1995年版，第757頁。

(5)　《馬克思恩格斯全集》（第39卷），北京：人民出版社1964年版，第189頁。

(6)　《馬克思恩格斯文集》（第2卷），北京：人民出版社2009年版，第53頁。

(7)　約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社1988年版，第1～2頁。

(8)　《馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社1995年版，第349頁。

(9)　B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，北京：中國人民大學出版社2001年版，序言第1頁。

(10)　習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社2017年版，第39頁。

(11)　房寧、周少來：《民主民生共促和諧發展的制度之路——杭州市“以民主促民生”戰略的民主治理意義》，載《政治學研究》2010年第5期，第82-92頁。

(12)　房寧、周少來：《民主民生共促和諧發展的制度之路——杭州市“以民主促民生”戰略的民主治理意義》，載《政治學研究》2010年第5期，第82-92頁。

(13)　Heckmann Dirk, “Open government—retooling democracy for 21 century”, Proceeding of the 44th Hawaii international Conference on System Science, 2011.

(14)　鄭功成：《新時期社會治理的挑戰與機遇》，載《光明日報》2015年1月26日。

(15)　阿馬蒂亞·森：《論社會排斥》，載《經濟社會體制比較》2005年第3期，第1-7頁。

(16)　約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社1988年版，第96頁。

(17)　亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：三聯書店1989年版，第237頁。

(18)　Bowles S, Gintis H, “The Evolution of Strong Reciprocity: Cooperation in Heterogeneous Populations”, Theoretical Population Biology, 2004（65）: 17—28.

(19)　張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，北京：中國人民大學出版社2002年版，第177頁。

(20)　葛荃：《行政文化與行政發展管見》，載《中國行政管理》2007年第9期，第103-106頁。

(21)　孔繁斌：《公共性的再生產——多中心治理的合作機制建構》，南京：江蘇人民出版社2008年版，第44頁。

(22)　艾莉諾·奧斯特羅姆：《公共服務的制度建構——都市警察服務的制度結構》，上海：三聯書店2000年版，第11-12頁。

(23)　中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）》，北京：人民出版社2016年版，第176頁。

(24)　謝里爾·西姆拉爾·金、卡米拉·斯蒂福斯：《民有政府：反政府時代的公共管理》，北京：中央編譯出版社2010年版，第126頁。

(25)　S. R. Arnstein, “A Ladder of Citizen Participation”, Journal of the American Institute of Planners, 1969（35）: 216-224.

(26)　約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社1988年版，第80頁。

(27)　余敏江：《以環境精細化治理推進美麗中國建設研究論綱》，載《山東社會科學》2016年第6期，第17-22頁。