2.1　邏輯起點(diǎn)：財(cái)政制度的目標(biāo)[1]

財(cái)政的目標(biāo)取決于國(guó)家定位，取決于國(guó)家所面臨的任務(wù)。傳統(tǒng)財(cái)政制度下，財(cái)政的目標(biāo)經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)換的過(guò)程。建國(guó)初期財(cái)政的目標(biāo)主要是為國(guó)防和恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而籌集財(cái)政資金，集中國(guó)家財(cái)力。接著，財(cái)政的目標(biāo)又讓位于社會(huì)主義改造，促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形成。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政的目標(biāo)主要是為生產(chǎn)建設(shè)籌集資金，滿足全能型國(guó)家的各項(xiàng)職能實(shí)現(xiàn)的要求。

2.1.1　新中國(guó)成立初期財(cái)政的目標(biāo)

財(cái)政目標(biāo)定位與國(guó)家功能緊密聯(lián)系在一起。1949年新中國(guó)成立以后，在國(guó)家任務(wù)引導(dǎo)下的財(cái)政制度建設(shè)經(jīng)歷了曲折的過(guò)程。新中國(guó)既要鏟除舊政府的殘余勢(shì)力，又要恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。1950年，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)更是加重了國(guó)防負(fù)擔(dān)。從1949年到1952年，財(cái)政的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是應(yīng)付軍費(fèi)開支；二是恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。前者更加重要，因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家的存亡。為了適應(yīng)財(cái)政目標(biāo)的要求，財(cái)力分散的格局迅速被打破，財(cái)力集中型的國(guó)家財(cái)政制度確立起來(lái)。

為了完成既定的財(cái)政目標(biāo)，國(guó)家進(jìn)行了財(cái)政制度建設(shè)。其主要內(nèi)容包括：

第一，國(guó)家概算。國(guó)家概預(yù)算是財(cái)政制度的中心內(nèi)容。1949年12月2日，在中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議上，財(cái)政部長(zhǎng)薄一波作《關(guān)于1950年度財(cái)政收支概算草案編成的報(bào)告》，得到中央人民政府批準(zhǔn)。這是新中國(guó)第一個(gè)概算，標(biāo)志著新中國(guó)財(cái)政制度建設(shè)開始進(jìn)入正軌。該概算的編制原則是：量入為出與量出為入兼顧，取之有度，用之得當(dāng)。概算收入482.4億斤細(xì)糧，概算支出594.8億斤細(xì)糧，赤字112.4億斤細(xì)糧。支出方面，軍費(fèi)占概算支出的38.8%；行政費(fèi)占21.4%；經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資占23.9%。當(dāng)時(shí)的概算是以實(shí)物形式表示的，是一個(gè)非常初步的概算。

第二，統(tǒng)一全國(guó)稅政。稅收是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要形式。統(tǒng)一全國(guó)稅政，從制度上保證了稅收收入的征收和管理。1950年1月30日，政務(wù)院發(fā)布《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》（以下簡(jiǎn)稱《要?jiǎng)t》），從1950年起在全國(guó)實(shí)行。根據(jù)《要?jiǎng)t》，在全國(guó)范圍內(nèi)征收14種稅：貨物稅、工商業(yè)稅（包括坐商、行商、攤販之營(yíng)業(yè)課稅及所得課稅）、鹽稅、關(guān)稅、薪給報(bào)酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅、屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費(fèi)行為稅（包括筵席、娛樂、冷食、旅店）和使用牌照稅。1950年1月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于關(guān)稅政策和海關(guān)工作的決定》，關(guān)稅自此立法；1951年5月，又頒布《海關(guān)進(jìn)出口稅則》及其《實(shí)施條例》，自此統(tǒng)一了全國(guó)稅政。

第三，統(tǒng)一全國(guó)財(cái)經(jīng)工作。這為財(cái)政制度建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1949年底確立了統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作的方針。1950年3月3日政務(wù)院第22次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》。其內(nèi)容有三：一是統(tǒng)一財(cái)政收支管理；二是統(tǒng)一全國(guó)物資管理；三是統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理。其中統(tǒng)一財(cái)政收支管理是核心和關(guān)鍵。

此外，1950年6月開始，國(guó)家還就財(cái)經(jīng)工作作了一系列的調(diào)整，包括調(diào)整工商業(yè)（調(diào)整公私關(guān)系、調(diào)整勞資關(guān)系、調(diào)整產(chǎn)銷關(guān)系），調(diào)整稅收、酌量減輕民負(fù)。[2]財(cái)政管理進(jìn)一步得到加強(qiáng)，基本建設(shè)撥款制度建立起來(lái)，財(cái)政管理體制得到調(diào)整，財(cái)政制度逐步健全。1951年3月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于1951年財(cái)政收支系統(tǒng)的決定》，以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)為方針，將全國(guó)財(cái)政劃分為中央、大行政區(qū)和省三級(jí)財(cái)政，并明確劃分了中央與地方的財(cái)政收支范圍。1951年5月，政務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于劃分中央與地方在財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》。

1952年，國(guó)家提出過(guò)渡時(shí)期的總路線，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。在改造過(guò)程中，國(guó)家廣泛運(yùn)用了財(cái)政工具。1949—1952年，新中國(guó)的財(cái)政制度建設(shè)是在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的革命根據(jù)地財(cái)政和解放區(qū)財(cái)政的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。這個(gè)階段的財(cái)政制度建設(shè)雖還帶有戰(zhàn)時(shí)財(cái)政的特征[3]，但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，財(cái)政制度建設(shè)也取得了突出的成就，財(cái)政實(shí)現(xiàn)了從供給財(cái)政向城市財(cái)政的過(guò)渡，國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)。國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)向國(guó)家提供的財(cái)政收入在1950年為21.75億元，占財(cái)政總收入的35.0%；1951年為59.74億元，占47.8%；1952年為101.01億元，占58.1%（當(dāng)代中國(guó)叢書編輯部，1988a：81）。

2.1.2“一五”時(shí)期的財(cái)政目標(biāo)

1953年，中國(guó)開始實(shí)行第一個(gè)五年計(jì)劃，需要集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助設(shè)計(jì)的156項(xiàng)建設(shè)單位為中心的、由限額以上的694項(xiàng)建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，建立中國(guó)的社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)；發(fā)展部分集體所有制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并發(fā)展手工業(yè)生產(chǎn)合作社，建立對(duì)于農(nóng)業(yè)和手工業(yè)的社會(huì)主義改造的初步基礎(chǔ)；把資本主義工商業(yè)基本上分別納入各種形式的國(guó)家資本主義的軌道，建立對(duì)于私營(yíng)工商業(yè)的社會(huì)主義改造的基礎(chǔ)。國(guó)家財(cái)政的目標(biāo)主要是籌集建設(shè)資金支持工業(yè)化。

中國(guó)財(cái)政管理體制從1953年開始，將原來(lái)的中央、大行政區(qū)、省（市）三級(jí)管理，改為中央、省（市）、縣（市）三級(jí)管理體制，降低了集中程度，適當(dāng)?shù)叵路帕斯芾頇?quán)限。1954年，財(cái)政體制又作調(diào)整：預(yù)算收入實(shí)行分類分成辦法，將國(guó)家預(yù)算收入劃分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三大類；預(yù)算支出基本上按照隸屬關(guān)系劃分；按照收支劃分，地方的財(cái)政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補(bǔ)，不足部分由中央財(cái)政劃給調(diào)劑收入彌補(bǔ)；分成比例一年一定。

“一五”時(shí)期，由國(guó)家財(cái)政集中的收入占國(guó)民收入的31.3%，國(guó)家財(cái)政為工業(yè)化籌集建設(shè)資金達(dá)1 241.75億元，保證了“自力更生為主”的工業(yè)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“一五”期間，以蘇聯(lián)幫助我國(guó)設(shè)計(jì)的156項(xiàng)建設(shè)單位為中心的、由限額以上的694項(xiàng)建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，僅全民所有制基本建設(shè)投資就達(dá)588.47億元，其中國(guó)家財(cái)政撥款資金達(dá)506.44億元，占86.1%。

工業(yè)化建設(shè)的結(jié)果是，工業(yè)部門成為財(cái)政收入的重要來(lái)源。工業(yè)部門繳納的收入為602.45億元，占全部財(cái)政收入的46.7%。1953年，工業(yè)部門繳納的收入占財(cái)政收入的比重為41.6%，1957年上升到50.3%。

2.1.3　1958—1965年財(cái)政的目標(biāo)

1.1958—1960年財(cái)政的目標(biāo)

1958年，中國(guó)開始進(jìn)行第二個(gè)五年計(jì)劃。“二五”時(shí)期，財(cái)政的主要目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)的“大躍進(jìn)”提供財(cái)力支持。

1958年之前中國(guó)實(shí)行的是“以支定收，一年一變”的財(cái)政體制。1958年財(cái)政體制開始改為“以收定支，五年不變”。新體制旨在增加地方政府的激勵(lì)。地方可以在五年內(nèi)按其收入情況來(lái)安排支出。

從1958年起，中國(guó)在國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)全額分成制度，增加了對(duì)企業(yè)的激勵(lì)。企業(yè)留用的利潤(rùn)，在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)自行安排使用。這一制度從1958年到1961年實(shí)行了四年，共提取留成資金146.7億元。

中國(guó)還對(duì)財(cái)務(wù)管理制度作了改進(jìn)，鼓勵(lì)企業(yè)的更新改造，鼓勵(lì)企業(yè)試制新產(chǎn)品。在企業(yè)流動(dòng)資金管理上，試行“全額信貸”。[4]國(guó)營(yíng)企業(yè)的流動(dòng)資金以往由財(cái)政和銀行“兩口供應(yīng)”，財(cái)政撥款供應(yīng)國(guó)營(yíng)企業(yè)的定額流動(dòng)資金，銀行貸款供應(yīng)國(guó)營(yíng)企業(yè)的超定額流動(dòng)資金。這一辦法實(shí)行了兩年就被迫停止執(zhí)行。

中國(guó)在基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理上試行投資包干制度，投資包干的建設(shè)單位一度達(dá)到5 000多個(gè)，占全國(guó)投資總額的40%左右，但由于投資包干制度不健全，1961年該制度停止執(zhí)行。

在稅收制度上，實(shí)行合并稅種，簡(jiǎn)化征稅辦法。1958年9月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，由國(guó)務(wù)院發(fā)布試行《中華人民共和國(guó)工商統(tǒng)一稅（草案）》，將商品流通稅、貨物稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅合并為工商統(tǒng)一稅，對(duì)工廠只征一道稅，此外，在商業(yè)零售環(huán)節(jié)再征一道稅。簡(jiǎn)化納稅辦法一是減少對(duì)“中間產(chǎn)品”的征稅，除對(duì)棉紗、皮革、白酒等3種繼續(xù)征稅外，其他“中間產(chǎn)品”一般不征稅；二是簡(jiǎn)化計(jì)稅價(jià)格，一律根據(jù)銷售收入計(jì)稅。稅制改革注意在基本維持原稅負(fù)的基礎(chǔ)上調(diào)整稅率，注意獎(jiǎng)勵(lì)協(xié)作生產(chǎn)。這次改革停征了利息所得稅和文化娛樂稅。過(guò)于簡(jiǎn)化的稅制，削弱了稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。

“大躍進(jìn)”背景下的財(cái)政制度改革偏離了正軌，財(cái)政出現(xiàn)“假結(jié)余，真赤字”，財(cái)政結(jié)余中出現(xiàn)了水分。三年“大躍進(jìn)”，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大的損失，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難，人民生活水平普遍下降，加上嚴(yán)重的自然災(zāi)害，蘇聯(lián)撕毀合同，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)從1959年到1961年遭遇了極大的困難，財(cái)政和經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。1961年，財(cái)政收入比上一年下降了37.8%。

2.財(cái)政的調(diào)整

為了應(yīng)對(duì)改革中碰到的問題，1961年，中央開始實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針，財(cái)政的目標(biāo)調(diào)整為國(guó)家集中財(cái)力，加強(qiáng)財(cái)政的集中統(tǒng)一。相應(yīng)地，財(cái)政制度進(jìn)行了大幅度的調(diào)整。

在財(cái)政體制上，從1961年起，國(guó)家財(cái)權(quán)基本集中到中央、大區(qū)和省（自治區(qū)、直轄市）三級(jí)，繼續(xù)實(shí)行“收支下放、地區(qū)調(diào)劑、總額分成、一年一變”（1959年起實(shí)行）的辦法；收回了一部分重點(diǎn)企業(yè)、事業(yè)單位的收入，作為中央的固定收入，并將基本建設(shè)撥款改為中央專案撥款；同時(shí)，適當(dāng)縮小了專區(qū)、縣（市）、公社的財(cái)權(quán)。國(guó)家財(cái)政預(yù)算，從中央到地方實(shí)行上下一本賬，堅(jiān)持“全國(guó)一盤棋”。財(cái)政體制從收支兩方面加強(qiáng)了管理，財(cái)政體制集中程度比較高，中央直接掌握的財(cái)力從原來(lái)的50%提高到60%左右。國(guó)家強(qiáng)調(diào)各級(jí)財(cái)政預(yù)算不準(zhǔn)打赤字，并適當(dāng)壓縮了預(yù)算外資金，加強(qiáng)了管理。

國(guó)家大力壓縮基本建設(shè)投資，按照國(guó)家規(guī)定的計(jì)劃和核定的預(yù)算進(jìn)行撥款。國(guó)家注意合理分配資金，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。國(guó)家財(cái)政按照先生產(chǎn)，后基建和農(nóng)、輕、重為序的原則，合理分配資金，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快生產(chǎn)恢復(fù)和發(fā)展。

與此同時(shí)，國(guó)家改進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)體制，恢復(fù)和健全企業(yè)成本、資金管理制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算；改進(jìn)企業(yè)利潤(rùn)分配制度，調(diào)低企業(yè)利潤(rùn)留成比例，全國(guó)企業(yè)平均利潤(rùn)留成比例從13.2%降低到6.9%，并明確規(guī)定企業(yè)利潤(rùn)留成資金必須絕大部分用于“四項(xiàng)”費(fèi)用、進(jìn)行技術(shù)革新、技術(shù)革命和實(shí)行綜合利用所需的支出，同時(shí)按照國(guó)家的規(guī)定安排獎(jiǎng)金和職工福利開支。企業(yè)主管部門集中的留成資金，不得超過(guò)企業(yè)留成資金總額的20%，并且只能用于企業(yè)之間的調(diào)劑。1962年，除了商業(yè)部門仍實(shí)行利潤(rùn)留成辦法外，其他部門的企業(yè)停止實(shí)行利潤(rùn)留成辦法，改為提取企業(yè)獎(jiǎng)金的辦法。企業(yè)所需要的技術(shù)組織措施費(fèi)、新產(chǎn)品試制費(fèi)、勞動(dòng)安全保護(hù)費(fèi)、零星固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)等四項(xiàng)費(fèi)用，改為國(guó)家撥款解決。國(guó)營(yíng)企業(yè)在完成國(guó)家規(guī)定的主要指標(biāo)后，可按工資總額的3.5%提取企業(yè)獎(jiǎng)金。沒有全面完成國(guó)家計(jì)劃的，按規(guī)定扣減一定比例的獎(jiǎng)金。

這次調(diào)整是全方位的。1965年調(diào)整經(jīng)濟(jì)任務(wù)完成。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上已經(jīng)超過(guò)1957年的水平。工業(yè)生產(chǎn)能力大幅度提高，工業(yè)產(chǎn)量成倍增加，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)有所改善。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有所恢復(fù)和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、工農(nóng)業(yè)之間比例比過(guò)去協(xié)調(diào)。教育、科技實(shí)業(yè)蓬勃發(fā)展。積累與消費(fèi)的比例趨向正常。

從總體上看，財(cái)政調(diào)整后，通過(guò)增收節(jié)支，節(jié)約非生產(chǎn)開支，壓縮社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力，消滅財(cái)政赤字，實(shí)行了比較集中的體制，加強(qiáng)集中統(tǒng)一，保證了調(diào)整經(jīng)濟(jì)工作的順利進(jìn)行。[5]

2.1.4“文革”中財(cái)政的目標(biāo)

1966—1976年是“文化大革命”時(shí)期，各項(xiàng)制度遭受嚴(yán)重的破壞，財(cái)政制度也不例外。財(cái)政管理的正常工作都受到影響，在整個(gè)“文革”時(shí)期，財(cái)政目標(biāo)更多的是維持性的，盡可能地為整個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)。

“文革”時(shí)期，財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)多次受到?jīng)_擊，財(cái)政工作受到多次嚴(yán)重沖擊，經(jīng)濟(jì)效益受到很大影響。與此同時(shí)，國(guó)家也采取了一些措施，包括兩次凍結(jié)銀行存款，以盡量減少財(cái)政制度的沖擊。整頓企業(yè)財(cái)務(wù)（如1972年清產(chǎn)核資）、整頓機(jī)構(gòu)（如1972年恢復(fù)稅務(wù)局建制，建設(shè)銀行重新從人民銀行劃出來(lái)；1975年財(cái)政部軍事管制委員會(huì)被撤銷，財(cái)政部司、局組織建制恢復(fù)，“稅務(wù)總局”名稱恢復(fù)）、嚴(yán)格財(cái)政管理和財(cái)經(jīng)紀(jì)律等工作的進(jìn)行在很大程度上維持了國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)。

基于全民所有制職工人數(shù)、工資支出、糧食銷量略創(chuàng)新高的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格控制。國(guó)家還采取措施控制基本建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)基本建設(shè)管理，壓縮財(cái)政支出。

“文革”時(shí)期，國(guó)家財(cái)政在支持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域某些方面取得成就，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸和科學(xué)技術(shù)都得到了一定發(fā)展。此外，中國(guó)還為發(fā)展中國(guó)家提供了數(shù)目相當(dāng)可觀的財(cái)政援助。當(dāng)然，從整體上看，“文革”對(duì)國(guó)家財(cái)政造成了嚴(yán)重破壞，雖然從1966年到1976年，財(cái)政收支相抵，赤字只有近9.47億元，但有4年出現(xiàn)赤字，在“文革”后期的1974—1976年，更是連續(xù)三年赤字，且1976年的赤字規(guī)模較大（見表2.1）。而且，這樣的財(cái)政狀況還是在許多事業(yè)停辦緩辦，勒緊褲腰帶過(guò)日子的情況下得到的。

表2.1　1966—1976年財(cái)政收支差額

資料來(lái)源：樓繼偉（2000：25—26）。