2.2　傳統財政制度的基本特征：國際比較

傳統財政制度是在計劃經濟體制的背景下形成的，是服務于國家計劃的財政制度。1952年11月16日，中共中央決定在中央人民政府下建立國家計劃委員會（簡稱“國家計委”）。國家計委負責編制長期規劃和年度的國民經濟發展計劃，對各個部委及地方的國民經濟計劃有審查和檢查執行情況的權力。在計劃經濟條件下，政府通過國家計委制定和審批計劃，計委全面規劃國家經濟生活中的生產與消費，這是計劃經濟體制的核心。中國集中統一的計劃管理體制不僅包括計劃部門的管理體制，還包括財政體制、金融體制、投資體制、物價體制、物資供應體制、勞動人事體制、分配體制等。[6]傳統財政制度是與計劃經濟體制相適應的財政制度。本節主要通過與西方市場經濟國家的比較，來概括傳統財政制度的基本特征。

2.2.1　作為一種財政制度的傳統財政制度

傳統財政制度作為一種財政制度，與其他財政制度，有許多共同之處。此處僅與現代西方國家的財政制度作一簡單的比較。

傳統財政制度與現代西方國家的財政制度都是為了實現國家的職能，從根本上滿足公共需要而確立的，雖然它們在滿足公共需要的程度上有差異，在實現各自目標的工具上有差距。兩者直接的基本任務是為國家（政府）支出融資，在形式上也有許多相似之處：在財政收入形式上，稅收是兩者都選擇的形式；在財政支出上，也有許多相似之處，國防支出、外交支出、行政管理支出等都構成各自政府財政支出的內容；在財政收支管理上，兩者都采用了國家預算（政府預算）的形式；在財政體制上，多數國家都實行了分權程度各不相同的分級財政制度。

2.2.2　傳統財政制度的基本特征之一：計劃型財政

傳統財政制度是一種計劃型財政，這與西方國家的市場型財政形成了鮮明的對比。兩者之財政活動范圍的差異很大。

在計劃經濟條件下，國家活動的范圍涉及社會的全部。而且，所有的活動以國家計劃為中心，財政是貫徹國家計劃的賬房，整個社會的資金分配格局是“大財政、小銀行”，財政充當的是會計工具，銀行扮演的是出納的角色。財政制度直接影響整個社會。財政制度所作用的空間不僅僅是市場經濟下的市場失靈領域，還包括大量市場有效領域。財政大量介入私人產品的生產和提供。社會中所存在的企業是以國有企業為主體的公有制企業。地方政府也缺乏相對的獨立性。財政制度基本上是一種統收統支的高度集中的財政制度。財政活動主要圍繞計劃進行。財政投資依據基本建設投資計劃，財政支付工資根據的是全國統一的工資制度。在計劃下，企業和個人都缺乏獨立的經濟利益，都是計劃經濟體系中的棋子。

在西方國家，市場型財政的活動范圍主要限于市場失效領域。在市場經濟條件下，市場失效是政府干預的必要條件。市場失效領域才可能成為財政活動的范圍。一般認為，公共產品、外部性、自然壟斷、信息不對稱、收入分配、經濟穩定等是市場失效的原因和表現，政府只能在這些領域內活動，財政活動也不例外。而且從理論上說，這些領域要成為財政活動領域，還有一個前提是其中不存在政府失效，這是因為，市場失效可能是市場的高級化程度不夠引起的，市場自身的高級化可以解決這種市場失效。[7]這樣，財政活動范圍被限制在較小的領域。在市場經濟條件下，政府提供公共產品和公共服務，這種公共提供，還不一定要政府直接介入生產。也就是說，公共提供可以采取公共生產的方式，也可以采取私人生產的方式。這樣，在財政活動范圍內，仍然可能活躍著私人經濟主體的活動。

無論何種經濟條件下，財政制度都要在公共產品和公共服務的提供中發揮重要作用。但是，傳統財政制度是在計劃經濟環境中形成的，財政制度具有“統、包、大”的特點。財政制度所涉及和影響的范圍遠遠超過了市場經濟。

傳統財政制度下，財政雖有中央與地方的劃分問題，但地方財政從根本上說是附屬于中央財政的，是整個國家計劃經濟體制的一個組成部分。而在市場經濟條件下，多數國家中央（聯邦）與地方（州和地方）會實行財政分權，地方財政有相對獨立的活動空間。

2.2.3　傳統財政制度的基本特征之二：公有制財政

與西方國家與以私人經濟為基礎的財政制度不同，傳統財政制度是服務于公有制經濟的財政制度，是一種公有制財政。現代政府的經濟作用主要有三：資源配置、收入分配和經濟穩定。在公有制條件下，財政制度主要功能是資源配置，為公有制經濟的發展籌集資金和供應資金。以私人經濟為基礎的西方財政是一種私有制財政。其存在的主要目的是提供公共產品和公共服務，為私人經濟的發展創造良好的外部環境，而且，提供公共產品和公共服務的資金來源主要依靠私人經濟所提供的稅收。

公有制下的財政制度同樣要提供公共產品和公共服務，但因為社會中的人都附屬于單位，財政制度從表面上看，并不直接為個人提供服務。而且，傳統財政制度下，社會對國家的主流看法是：國家是一個有機體，是社會的心臟，因此，國家在整個社會分配中居核心的位置。在涉及利益分配時，排列順序都是先國家、后集體、再個人，個人在整個社會中處于從屬的地位。所以，從表面上看，傳統財政制度服務的是國家，是企業，是各種單位，而不直接面對個人。

公有制下的財政制度，國家財政與企業財務基本上是重疊的。財政直接介入社會生產和再生產活動，形成了高度集中、統收統支的供給型財政，財政直接供應國營企業資金，集中企業盡可能多的資金，集中各種收入，甚至包括折舊基金。國家通過規定企業的財務會計制度，穩定了作為國家財政基礎的國營企業財務。國營企業的一舉一動盡在財政的掌控之下。由于整個社會基本上是一個公有制經濟的社會，且公有制又是以國有經濟為主體的，企業收入構成國家財政收入的重要形式，國家財政對企業財務活動的影響是全方位的。在這種情況下，國家是一個大工廠，企業只是這個大工廠的一個車間。公有制財政基本上不直接從個人那里取得財政收入。財政與個人的關系只是間接的。對國有企業實行的基本上是一種統收統支的制度，企業實現利潤要全部上繳給財政，企業擴大再生產的資金全部由財政無償提供。在很長一段時間內，企業的更新改造活動也受到計劃管理，企業提取的基本折舊基金要上繳國庫，企業所需的“三項費用”和“四項費用”支出，需要國家財政撥款予以解決。

公有制財政下，國家財政支出主要面向公有制企業所在的城鎮，雖也有支農支出，但數量不多。公有制財政下，農村對國家財政的貢獻主要不是通過農業稅收體現，而是通過工農產品剪刀差的形式表現出來的。因此，在很大程度上，公有制財政是偏向城市的財政，是城市型財政。

2.2.4　傳統財政制度的基本特征之三：對價格的全面干預

計劃經濟條件下，價格和市場在資源配置中的作用都沒有得到重視，基本上沒有正式市場的存在，而且，計劃經濟條件下，各種經濟主體的利益缺乏獨立性。沒有市場，就談不上以市場失效作為國家財政干預的前提，也就沒有以市場失效為前提的財政制度。

在計劃經濟條件下，價格是經濟核算工具，政府定價廣泛存在，價格或高或低取決于政府的調控目標，而且，價格一旦確定，就長期保持穩定。計劃價格體系的建立和運轉，是在財政的支持下運行的。一方面，執行計劃價格，企業所得到的盈利國家要拿走，另一方面，計劃價格導致的虧損，財政通過沖抵自身收入，維持企業的正常運轉。農產品計劃價格過低，但國家通過支農支出，支持農業的發展。但就整體而言，價格補貼所占的規模較小。計劃價格的政策導向非常強烈。價格雖然由計劃部門定，但財政通過對不同產品的純收入水平，設置了因產品而異的流轉稅差別稅率，保證不同產品能獲得大致相同的稅后利潤。

市場經濟條件下，價格主要是由市場決定的。國家對一些價格的直接影響表現在市場失效的范圍內。國家對自然壟斷行業的產品和服務的價格進行規制。財政對市場價格的影響主要是間接的，國家執行財政宏觀調控政策對市場價格的影響有兩個方面：一是擴張性財政政策可能拉升某些產品和服務的需求，提高這些產品和服務的價格；二是緊縮性財政政策會壓低某些產品和服務的需求，降低這些產品和服務的價格。

2.2.5　傳統財政制度的基本特征之四：對初次分配產生廣泛直接的影響

傳統財政制度下，財政是社會再生產的一個重要環節。財政與初次分配有著密切的關系。在計劃經濟條件下，憑借生產要素取得的收入屬于初次分配范疇。傳統財政直接介入社會生產活動，直接參與初次分配。財政在國民收入分配中的地位，國家預算集中了約1/3的國民收入，還直接決定積累和消費的關系，影響整個社會的儲蓄率、投資率和消費率。工資高低，直接影響財政收支。高工資減少財政收入，增加財政支出；低工資增加財政收入，減少財政支出。財政財力決定了工資調整的幅度。價格的確定，同樣受到財政財力的制約。企業成本核算和利潤分配，更是直接由國家財政所決定的企業財務制度決定的。

而在市場經濟條件下，財政是外在于社會再生產的，是外在于資本和市場的。初次分配屬于私人經濟活動范圍，財政基本上不介入。

2.2.6　傳統財政制度的基本特征之五：基本上與收入再分配無關

在傳統計劃經濟體制下，城鄉居民幾乎沒有什么資本收入。整個社會以生產資料公有制決定了國家掌握了絕大部分的資本。城鄉居民儲蓄存款很少。1952年，城鄉居民人民幣儲蓄存款年底余額為8.6億元，1978年也僅為210.6億元；人均儲蓄存款余額1952年僅為2元，1978年只達到22元（見表2.2）。資本所帶來的收入不公問題基本上可以忽略不計。計劃經濟國家實現全面就業。在城鎮，所有人都是附屬于某個單位的，國家建立了統一的工資制度，城鎮職工工資有等級之分，但實際上城鎮職工工資差距很小，名為按勞分配，實為工資平均主義，工資收入差距較小。不同時期，雖有獎金激勵制度，但這種獎金發放的金額很小，不足以改變城鎮職工收入的差距。在鄉村的人民公社制度下，所有人都有自己所歸屬的社隊，農民勞動賺取工分，但工分差別不大。土地國有制下，個人之間也沒有土地收入的差距。這種收入平均的狀況是政府實行生產資料公有制和統一的工資計劃體系的結果。從支出角度來看，在城鎮，居民附屬于某個單位的結果是，單位承擔了職工的生老病死等一切開支。單位保障制度，決定了財政不用直接承擔社會保障的功能。在鄉村，財政除了支農支出和五保戶等支出外，幾乎沒有什么支出。從整體上看，財政幾乎沒有介入收入再分配領域。

表2.2　1952—1978年城鄉居民儲蓄存款

資料來源：國家統計局國民經濟綜合統計司（2005：35）。

而在西方國家，生產資料私有制，初次分配帶來的收入差距往往是社會所不能接受的。個人占有的資本懸殊，資本所形成的收入水平差距較大。土地私有制下，個人占有土地不均，也決定了個人間的土地收入差距。不同的勞動者有不同的勞動能力，為了對勞動者進行激勵，西方國家居民工資差距遠大于計劃經濟國家。而且不同的勞動者有不同勞動機會，有時難免會失業，從而沒有勞動收入。總之，在西方國家，初次收入分配不公是必然的。為了減少收入差距過大給社會帶來的震蕩，西方國家通常會借助于稅收和社會保障工具，調節收入分配，促進社會公平。

西方國家對收入分配的干預程度取決于一國人民對公平的理解。有的公平觀強調一個社會最差處境的人的生活狀況，有的公平觀強調一個社會是否能夠給每個人提供均等的機會，有的公平觀更加關注結果的平等，有的公平觀注重收入的平均主義。每個社會根據各自所接受的公平觀，采取對應的收入再分配措施，相應地形成了關于對收入再分配干預各不相同的制度，有注重個人間平等的福利國家，有保障最低生活水平但對其他收入分配干預較少的國家。

2.2.7　傳統財政制度的基本特征之六：直接調控宏觀經濟

在計劃經濟條件下，投資決策是政府的事。生產資料的公有制力圖避免生產資料私有制與社會化大生產之間的矛盾。從理論上看，計劃經濟能夠消除投資的盲目性，從而避免經濟的波動。計劃經濟國家一般通過控制基本建設投資和消費規模的膨脹來穩定經濟。當經濟過熱時，國家就會壓縮投資計劃，減少消費；當經濟過冷時，國家就會擴大投資計劃。在計劃經濟國家的公有制經濟下，財政與企業利益的高度一致性，以及個人利益基本上被忽略，決定了在計劃經濟條件下，國家對經濟的調控是直接的，沒有獨立的財政政策，財政在經濟穩定中發揮作用是執行計劃的結果。

在自由競爭資本主義時期的西方國家，國家基本上不干預經濟，許多國家執行的是“夜警國家”職責。政府促進經濟穩定的理念等到1929—1933年大蕭條發生之后才得到徹底的改變。財政制度對于經濟穩定作用表現為財政政策的運用。許多國家接受了凱恩斯主義的財政政策理論，并付諸實踐。相應的財政政策可以分為自動穩定器的財政政策和相機抉擇的財政政策。前者靠財政制度自身發揮作用。在以所得稅為主體的稅收收入結構下，累進的所得稅制決定了國家可以在經濟過熱時，收入的增長慢于經濟的增長，從而降低邊際消費傾向和邊際投資傾向，起到抑制私人消費和投資的作用；反之，在經濟衰退時，則消費和投資不會下降太多。后者是政府根據宏觀經濟形勢，在經濟衰退時，選擇減稅、增加財政支出或者兩者并用的擴張性財政政策；在經濟繁榮時，選擇增稅、減少財政支出或者兩者并用的緊縮性財政政策；在經濟處于正常運轉時期，選擇中性的財政政策。一般說來，財政政策在促進就業、物價穩定、國際收支平衡和經濟增長上發揮了積極的作用。