1.3　理解中國財稅改革與本書的任務

中國財稅改革從總體上來看，是非常成功的，支持了整個國家的改革、發展和穩定。但和世界上其他國家相比，中國財稅改革存在一些悖論，形成了中國財稅改革之謎。中國財稅改革的過程，實際上是在不斷地破解這些謎題，并逐漸實現財稅制度的現代化過程。

1.3.1　理解中國財稅改革

1.國家財力困境是怎么推動財稅改革的？

中國財政有許多不可思議之處。在財稅改革過程之中，出現了三次財力困境。為什么在國家財力出現困境的條件下，財稅改革還能順利進行？面對財力困境，每一次，中國都能夠走出來，而且，每一次中國財政走出困境的過程，也是財稅制度逐步規范化的過程。中國財稅在預算內財政收入占GDP比例極低的情況下，是怎么實現經濟的穩定和持續快速發展的？在財力不是很充分的情況下，財政又是如何支持改革的？與發達國家相比，中國財政管理中有太多的不規范，但是為什么沒有規范的政府預算體系，沒有規范的政府間財政關系，沒有以所得稅為主體的現代稅制結構，中國經濟能夠持續快速發展，中國社會能夠保持穩定？中國財稅制度改革過程中，曾經依靠了預算外財力與制度外財力，如何評價這兩種財力對中國改革與發展的功與過？還有，中國財政財力困境出現的背景是經濟的持續快速增長，如何理解良好的宏觀經濟面與財政困境之間的關系？在20世紀80年代和90年代初期，相對于較好的經濟形勢，財政為何出現了困難？“振興財政”在一段時間內，甚至成為政府財政工作的重點，其原因何在？從20世紀90年代中期開始，中央財政好轉，經濟形勢依然看好，但基層財政為何又困難加劇？

2.財政支出改革是怎么進行的？

在財政支出制度改革上，40年來，中國財政支出規模發生了變化，支出范圍作了調整，支出管理方法作了改進，支出決策制度（包括財政政策選擇）也發生了變遷。財政支出改革從整體上看，是財稅制度適應市場化需要而進行改革的結果，是國家財政理財能力不斷提高的結果。改革者在推動與市場經濟相適應的財政支出改革措施上，因應了各利益主體的需要，采取了相對平穩的改革舉措，最后無論在資源配置、收入分配，還是經濟穩定上，都取得了預期的良好結果。

3.財政收入制度是如何發生變化的？

在財政收入制度改革上，稅制改革是其中最為重要的。回顧歷次稅制改革，我們會發現，中國稅制改革有許多特殊之處。稅制改革除了與國際上其他國家基于財政原則的類似原因之外，還和改革開放密切相關。稅制改革基本上是與改革開放同步進行的。外資企業所得稅制的形成、個人所得稅制的確立與開放密切相關。內資企業所得稅制的創立與國有企業改革密切相關，其直接目標是為了規范政府與國有企業之間的利潤分配關系。市場經濟體制改革目標確定之后，稅制改革相應跟進。稅制改革方案和時機的選擇，稅收征管制度的改革，從根本上保證了財政收入穩定增長格局的最終形成，為市場經濟下各種經濟利益主體之間的公平競爭創造了一視同仁的外部環境。中國稅制改革走過了一條有中國特色的道路。改革既放眼世界，又立足國情，稅費改革就是其中一例。世界上許多國家在進行“稅改費”的時候，中國卻在實行“費改稅”（以后又稱“稅費改革”），這是由中國收費特殊的國情所決定的。收費伴隨著所謂“三亂”，即“亂收費、亂罰款、亂攤派”，這對中國經濟正常的發展造成了負面影響，因此，中國選擇了和自己國情相適應的改革措施。

在國有經濟改革上，最初的目標是通過放權讓利，增強企業活力，但漸漸地，國有經濟改革更多地強調制度建設，更多地強調財政給國有企業創造良好的公平競爭環境。而且，國有經濟改革也從最初的僅針對個體企業的改革，走向了國有經濟戰略性改組，走向強化國家作為國有企業的出資人的責任，走向國家對國有企業進行統一監管。在改革中，1994年，國家更是借稅利分流改革之機，暫緩國有企業利潤上繳，再加上稅后還貸，為形成具有自生能力的國有企業創造了良好的外部環境。

4.中央和地方財政關系是怎么改革的？

在政府間財政關系上，中國的財政體制經歷了從財政包干制到分稅制的改革過程。財政包干制顯然與現代財政制度有較大的差距，但在20世紀80年代中國特定的環境下，它對中國經濟利益主體的培育，對地方政府的激勵，起到了相當正面的作用。1994年的分稅制財政管理體制改革，在確定財政轉移支付基數的時候，充分考慮了地方政府的既得利益，保證了改革的順利進行。與市場經濟相適應的財政體制，正是改革者在尊重一個又一個事實的基礎之上，進行財稅制度創新的結果。

5.預算制度是如何走向現代化的？

在政府預算制度改革上，40年中國財稅改革中的相當一段時間，是預算內、預算外、制度外財力共生的過程。三種財力，與市場經濟國家預算統一存在矛盾，進行全口徑預算（綜合預算）改革勢在必行，但改革之中，預算外和制度外財力的存在，客觀上彌補了預算內財力的不足，保持了整個國家的穩定。2010年，“預算外資金”概念被棄用。隨著全口徑預算的建立，中國形成了包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本子預算在內的健全的政府預算體系。這樣的預算，適應了現實中存在大量營利性國有經濟的需要，適應了政府性基金種類繁多的需要，適應了社會保險制度運行的需要。預算制度的現代化歷程是怎么進行的？預算制度改革并未結束，預算改革仍有相當多的難題需要解開。從某種意義上說，它將伴隨著全面深化改革的全過程。

除了上述中國財稅改革議題之外，我們還可以羅列一個又一個的財稅制度創新案例。現在，我們更想弄清楚的是，是什么支持了中國財稅制度的一個又一個的創新，是什么力量推動了中國財稅制度的改革？中國財稅制度改革到底有哪些經驗值得總結？

1.3.2　本書任務

1.已有的研究成果

中國從計劃經濟到市場體制的改革，要求財政由生產建設財政轉化為公共財政。無論從改革的起點，還是從現實來看，中國財稅制度都具有中國的特色。中國是一個大國，改革首先是在認清國情的前提之下進行的。中國財稅制度改革的過程，是中國經濟和社會協調發展的過程。中國改革是從公有制財政開始的。這些都決定了中國財稅制度改革必須走出一條創新的道路。

已有研究成果可以分為三類：第一種是關于一定時間跨度內財稅改革的研究；第二種是關于具體財稅改革問題的研究；第三種是關于財稅改革的理論研究。

第一種研究的代表性成果有高培勇和溫來成（2001）、鄒繼礎（2003）、賈康和閻坤（2000）等。高培勇和溫來成（2001）研究了1978—1999年間的中國財政運行機制（財政收入機制、財政支出機制和財政管理機制）。他們描述了傳統財政運行機制，在此基礎之上，介紹了市場化進程中的重大財稅改革措施，而較少涉及財稅改革理論研究。鄒繼礎（2003）研究了1978—1998年間的中國財稅制度改革。他論證了經濟改革與財稅制度的關系，經濟改革對價格結構與財政收支的影響，財政結構與改革、中央與地方財政收支劃分之改革、財稅制度與區域經濟發展、國有企業與制度轉型、財稅制度改革方向與其他制度轉型的關系等一系列問題。他認為，當經濟轉型已趨近完成的階段，地方政府如何促進經濟增長的財政誘因應為未來財稅制度設計的主要考慮，所以從提升整體經濟發展的角度看，應進一步健全財政分權的體制，強化地方政府財政收入與支出的關聯。該研究對理論研究傾注了較多的筆墨，但對財稅改革的敘述不夠完整。

賈康和閻坤（2000）研究了1978—1998年間財稅改革問題。他們將財稅改革置于經濟轉軌背景進行研究。該研究主要關注了這一時期的主要財政問題，包括財政困境、財政包干制、預算外與制度外資金、稅收制度、分稅制、財政政策等問題。他們的研究主要目的在于描述重要財政事件，對1998年之后的財稅改革沒有涉及。賈康和劉薇（2018）研究了1978年以來的財稅改革全過程。Wong和Bird（2008）對中國財稅改革歷程進行了簡要的回顧，對未來財稅改革的重點結合國際視野做了說明，但其受制于分析重點，未能對各具體財稅改革問題展開論述。

第二種研究的代表性成果有OECD（2006），何帆（1998），毛程連（2003），高培勇等（2005），胡書東（2001），楊之剛等（2006），以及張馨、袁星侯、王瑋（2001），張馨（2004）等。

經濟合作與發展組織（OECD，2006）研究了中國公共支出面臨的挑戰，提出通往更有效和公平的道路。該研究重點是中國面臨的公共支出壓力，其特色是將公共支出研究與調整政府間財政關系問題聯系起來。何帆（1998）主要圍繞“財政壓力引起制度變遷”這一命題展開。該書將財政壓力視為1978年中國改革的起因，將財政壓力與后來的改革聯系起來。該書忽略了對中國財稅制度變遷的描述。毛程連（2003）重點研究了國有資產管理問題，其特色是用公共財政的基本理論來考察、解釋國有資產管理實踐，討論了國有資產管理的績效評價、國有資產管理體制改革、國有企業改革問題、國有資產管理變革路徑等問題。該書的重心是國有資產管理改革。

高培勇等（2005）的主要目的是論證財政體制改革目標以及實現目標所要選擇的措施。他們首先簡要描述了對市場化進程中的財稅改革舉措，在此基礎之上，提出公共財政的目標模式。他們認為，中國公共財政建設的實質含義包括以下三個方面：滿足社會公共需要，立足于非營利性和收支行為規范化。高培勇等（2005）更多是結合現實，提出公共財政建設的目標模式，并對如何實現目標提出看法。張馨（2004）也對如何建設公共財政的問題進行了研究。

胡書東（2001）用實證方法研究了中國政府間財政關系問題，內容涉及財政集權與分權，對財政集權與分權的績效進行了考察。楊之剛等（2006）涉及基層財政收支、財政轉移支付、地方公債、財政競爭等問題。該研究集中關注中國基層財稅改革問題，旨在探討中國基層財政體制改革之路。張馨、袁星侯、王瑋（2001）研究了中國部門預算改革問題。以上三個研究都沒有對40年來各項財稅改革進行系統全面的研究。

第三種研究的代表性成果主要有葉振鵬和張馨所提出的“雙元結構財政論”（葉振鵬和張馨，1995，1999；張馨，1999）；楊志勇（2015a）關于現代財政制度的研究。他們基于中國社會主義市場經濟體制改革目標，提出“雙元結構財政論”（即“雙元財政論”）。他們將計劃經濟體制下的財政模式視為“單元財政”。在他們看來，隨著經濟體制改革的展開、推進與深化，“單元財政”顯示出種種向“雙元財政”轉換的跡象。所謂“雙元財政”是指社會主義市場經濟體制下的財政統一體，它由相對獨立的公共財政與國有資產財政（國有資本財政）構成。他們從理論上探討了計劃、市場與財政的關系，在此基礎之上，對“公共財政”和“國有資產財政”各自的職責作用、活動范圍以及最佳規模進行了分析。他們還探討了“雙元財政”實際運行中的“雙元預算體系”（包括公共預算和國有資產經營預算）、預算平衡與赤字、財政信用和財政宏觀調控問題。他們主要是運用比較方法，對比中西財政實踐，結合中國改革目標，構建與市場改革目標相適應的未來財政模式。他們沒有對改革過程進行系統的闡述。楊志勇（1998）認為，營利性國有經濟運作過程中存在的問題，無論是虧損，還是盈利，都可能對營利性國有經濟的存在價值提出質疑，認為在經濟轉型期，中國財政可以是“雙元財政”，但最終要向公共財政過渡。楊志勇（2015a）主要是對全面深化財稅體制改革方案的研究，這些研究對財稅改革趨勢進行了整體構建，對財稅改革歷程的研究不足。

2.本書的任務

以上所列三類研究成果各有特色，以改革開放以來40年中國財政制度改革為中心進行研究的本書，至少可以在四個方面彌補已有研究的不足：第一，已有研究或考察1978年后20年左右財稅改革，或僅以1998年以來的公共財稅改革作為研究對象，本研究將時間段延長至1978年以來的40年，且與已有的近40年財稅改革歷程的研究相比有明顯的特色。第二，已有的專題研究成果相對豐富，本研究將綜合已有研究成果，并結合新方法，系統地將40年財稅改革和經濟改革與社會發展聯系起來進行研究。第三，已有的財稅改革理論研究仍然處于一種“假說”或“猜想”階段，本書將嘗試對這些“假說”或“猜想”進行解釋。第四，結合40年財稅改革歷程探討大國的財稅現代化之路。

因此，本書的任務有四個方面：第一，回顧改革開放40年以來中國財稅制度改革的歷程；第二，總結中國財稅制度改革的成就；第三，歸納中國財稅制度改革的基本經驗；第四，探討作為一個大國的中國財稅制度現代化所面臨的機會和挑戰。