1.2　1978—2018年中國財政的變化：制度事實

1978—2018年，中國財稅制度發(fā)生了根本性的變化。1978年以來，財稅制度改革在整個經(jīng)濟體制改革中扮演了重要的角色，或是直接作為改革的突破口，或是為整體改革提供重要的財力保障，促進和推動了社會主義市場經(jīng)濟體制的形成。與此同時，財稅制度自身變化很大。財稅制度的變化大致可以分為三個階段，分述如下。

1.2.1　1978—1993年：放權(quán)讓利式的財稅改革

改革開放前15年，財稅改革以放權(quán)讓利為主要特征。國營企業(yè)的擴權(quán)讓利改革，是財稅改革不可分割的一部分。改革之前，國營企業(yè)的收入基本上都要上繳財政，連企業(yè)的折舊基金也不例外，企業(yè)基本上沒有財務(wù)自主權(quán)。企業(yè)留利，意味著財政的讓利。同時，財政管理體制改革也邁出了重要的一步。1980年中央和地方財政“分灶吃飯”，實際上是中央財政向地方財政放權(quán)。這奠定了中央和地方財力對比關(guān)系的基礎(chǔ)，地方財政收支規(guī)模擴大有了基本的制度保障。地方財政收入占全國財政收入比重的穩(wěn)固地位在體制內(nèi)得到了確認。

1983年和1984年的兩步利改稅，同樣屬于放權(quán)讓利式改革的重要內(nèi)容。利改稅調(diào)整了政府與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系，稅收收入因此成為最重要的財政收入形式，企業(yè)收入地位下降，1994年后甚至不復(fù)存在。與兩步利改稅相關(guān)聯(lián)，1985年和1988年進行了兩次財政體制改革，特別是“財政包干制”的推行，地方財政包干的力度加大，地方財政相對于中央財政而言，實力大大增強。“振興財政”，特別是增強中央財政的能力，勢在必行。

1.2.2　1994—2013年：建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政體制

建立公共財政體制框架的改革目標(biāo)雖然是1998年才提出來的，但是公共財政改革早在1992年社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)確立之后就已提出。1994年，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革的需要，中國進行了包括財稅體制在內(nèi)的經(jīng)濟體制改革。財稅改革的內(nèi)容主要包括稅制改革和分稅制財政管理體制改革。1994年的稅制改革是一次根本性的改革，在此基礎(chǔ)之上進行了分稅制財政管理體制改革。或更準(zhǔn)確地說，為了配合分稅制改革，中國進行了稅制改革。1994年財稅改革的直接目標(biāo)是提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重（即提高“兩個比重”）。

分稅制財政管理體制改革的目標(biāo)是建立分級財政，讓地方財政在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相對獨立運行，從而更好地激勵地方。1994年的財稅改革奠定了現(xiàn)行財政管理體制的基本框架。從1995年開始，財政收入占GDP到比重止跌回升；1994年之后，中央財政收入占全國財政總收入的比重迅速地從1993年的22%提高到55.7%，以后雖然有所波動，但總體上維持在50%左右。雖然中央財政收入占全國財政總收入的比重沒有達到改革預(yù)期的60%，但中央財政支出也一直未達到預(yù)期的40%，結(jié)果是中央大致可以用30%的財政收入來調(diào)控地方，遠超原先預(yù)計的20%，中央財政對于地方財政有較強的調(diào)控能力。

1998年，建立公共財政框架目標(biāo)明確。財稅改革的目標(biāo)更加明確，財政支出結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化，財政管理能力在不斷加強。在財稅制度沒有大改變的前提下，財政收入保持了一個較快的增長速度。與上年相比，1998年財政收入增長了14.2%，2006年增長了22.5%，2007年增長了32.4%。這種增長速度雖然在后來未能得到持續(xù)，但財政收入穩(wěn)定增長機制的基本建立當(dāng)是1994年財稅改革的重要成果。

公共財政改革目標(biāo)明確帶來的是財政觀念的更新，財政收支結(jié)構(gòu)和管理都有了很大的變化。財政支出更加重視農(nóng)村，讓公共財政的陽光照耀全國逐步變成現(xiàn)實；財政收支對不同所有制主體的一視同仁，激發(fā)了市場經(jīng)濟的活力。按照公共財政的要求，部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度、政府采購制度等一系列改革穩(wěn)步推出，財政的透明度不斷提高，財稅制度的效率不斷提升，財政在資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定中的作用得到了充分的發(fā)揮。

1.2.3　2013年至今：建立現(xiàn)代財政制度

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并提出建立現(xiàn)代財政制度的改革目標(biāo)。現(xiàn)代財政制度和公共財政體制框架有區(qū)別，也有聯(lián)系。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，現(xiàn)代財政制度和公共財政有諸多交叉重疊之處。

現(xiàn)代財政制度還在建立之中。2013年開始的財稅改革主要在預(yù)算、稅制、中央和地方財政關(guān)系三個方面發(fā)力。預(yù)算改革2014年隨著預(yù)算法修正案的通過，取得了重大進展。稅制改革也在諸多方面有了較快的進步。“營改增”雖然在2012年就已經(jīng)開始，但是開始全面試點是在2016年5月1日。環(huán)境保護稅2018年1月1日開征。資源稅改革取得重要進展，水資源稅試點也在進行之中。個人所得稅制改革取得新突破，消費稅制改革、房地產(chǎn)稅制改革也有進展。相比之下，中央和地方財政關(guān)系改革進展相對緩慢，這很大程度上是因為這一具體改革難度最大，既有技術(shù)因素，又有體制因素。2018年中共十九大召開，要求加快建立現(xiàn)代財政制度。

建立現(xiàn)代財政制度，是中國財稅制度現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。現(xiàn)代財政制度在中國肯定有自己的特征。中國財稅現(xiàn)代化的進程，也是現(xiàn)代財政制度探索的歷程。立足國情，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，進一步加大改革開放的力度，中國現(xiàn)代財政制度才能真正建立起來。