1.1 研究背景及問題的提出

1.1.1 耕地在中國的特殊地位、保護傳統及政策要求

1.1.1.1 耕地在中國的特殊地位：糧食安全問題

聯合國糧食及農業組織（FAO）于1974年首次提出糧食安全的概念，并于1983年、1993對其定義進行了豐富和發展，最終在1995年的《世界糧食大會各國行動計劃》中將糧食安全定義為：“所有人在任何時候都能獲得足夠的、富有營養的和安全的食物，來滿足健康的膳食需要和合理的喜好”。FAO在《2017世界糧食安全和營養狀況》中指出，全球糧食產量足以滿足所有人口的需求，世界上長期食物不足人數從2015年的7.77億人增至8.15億人，這意味著8.15億人仍處于饑餓狀態。糧食安全形勢在一些地方已經出現惡化，尤其是在撒哈拉沙漠以南的非洲、西亞和東南亞地區，受沖突、干旱、洪水或者多種因素共同影響的地區惡化現象尤為明顯。盡管糧食安全問題在全球范圍內受到廣泛且空前的重視，且伴隨著糧食產量的增長，糧食安全問題得到了一定程度的緩解，但是未來人類糧食安全問題依舊嚴峻。此外，世界人口預計將于2050年達到100億人，要想保證日益龐大的人口擁有足夠的糧食滿足營養需求，必須要在2050年時滿足新增的20億人口對糧食的需求，全球糧食產量需要增加50%。2016年，五歲以下兒童每12人中就有1人（5200萬人）受消瘦困擾，其中半數以上生活在南亞地區（2760萬人）。

實際上，自20世紀70年代的全球糧食危機之后，糧食安全問題已逐步得到世界各國的重視，而耕地作為糧食生產的基本生產資料，自然成為各國政府盡全力保護的對象。我國作為世界上人口最多（接近14億多人）的國家，用占世界9%的可耕地養活了世界22%的人口。美國著名學者萊斯特·布朗（Lester R. Brown）于1994年發表的《誰能養活中國》報告曾經轟動一時。可以毫不夸張地說，農業的興衰會對我國的國家安全產生直接的影響甚至會影響世界的穩定，而耕地作為農業最基本的生產要素，其數量的減少和質量的下降將會造成糧食短缺，并在經濟全球化背景下很快會演變成全球性的糧食危機，從而給世界經濟和政治帶來廣泛的沖擊。從我國的實際來看，雖然糧食產量經歷了一個較長時期的穩步增長，但人口增長壓力下的糧食安全問題依舊嚴峻。根據《國家人口發展規劃（2016—2030年）》的分析，2020年和2030年全國總人口將分別達到14.2億和14.5億人左右，糧食綜合生產能力必須分別超過5.83億噸和5.96億噸。提高單產和擴大耕地面積是增加糧食產量的有效途徑，我國的耕地資源十分有限，糧食增產潛力的進一步挖掘離不開耕地質量的保護與提升。可見，這一問題的實現對中國經濟社會穩定發展和國家安全都具有重要性。

1.1.1.2 耕地保護的歷史傳統及政策要求

自古以來，土地管理一直是我國農業發展的重要內容，更是封建王朝統治的根基。早在春秋時期，法家代表人物管子就提出了“理國之道，地德為首”的思想，把耕地相關的治理工作看成一個國家治國理政的首要任務。《尚書·禹貢》記載，冀州“厥土惟白壤，厥賦惟上上錯”，兗州“厥田惟中下，厥賦貞”，即冀州的土地是白壤，賦稅是第一等，兗州的田地是第六等，賦稅是第九等。這表明，在我國的歷史上，對耕地征收賦稅時也會根據耕地質量水平來分類征收。在隨后2000多年的封建社會里，由于農業是封建社會經濟的基石，人地關系的和諧與否，不僅與各個時期人民的福祉密切相關，也決定了我國歷代封建王朝統治的興衰。絕大多數封建王朝都非常重視耕地數量的保護、地力的提升和水利等農業基礎設施的修建。在民國時期，土地制度雖然由于1930年《土地法》的頒布而較清末更為成熟，但是由于戰爭不斷，制度化的土地市場仍不發達，每戶土地被分割為很小的數塊，并且耕地質量總體水平不高。

自中華人民共和國成立以來，我國黨和政府的耕地保護工作和政策不斷完善。1978年之前，由于我國的科技水平較為落后且政府依舊重視并推行“以糧為綱”戰略，提高耕地邊際產量是實現農作物產量增加的主要方式。在改革開放之前，我國在耕地保護時主要采取的是鼓勵耕地數量增加、約束占用耕地的行為，耕地質量的改善更多地體現在農田水利系統的改善和農村道路等基礎設施的修建上面，但是受制于經濟社會發展水平的限制，我國在這一時期并沒有總體的生態規劃，在具體執行過程中存在過度墾荒行為，尤其是在不宜開墾地區進行開荒，對耕地的生態平衡造成了一定程度的破壞。

改革開放40多年來，隨著市場經濟的發展，耕地的數量和質量壓力日益加劇，政府對耕地保護的力度也在不斷增強。

在改革開放初期，由于對“以糧為綱”戰略路徑依賴，中央政府在多個文件中強調耕地保護的重要性。1978和1981年《政府工作報告》指出要“有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增長”，并確立了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本國策。1982年《中華人民共和國憲法》第十條指出：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。同年頒布的《全國農村會議紀要》中，明確提出要把保護耕地作為我國的一項基本國策，并對機關等相關單位占用耕地的行為進行了明確的控制和禁止。1983年《當前農村政策的若干問題》提出“愛惜每一寸耕地”“嚴格控制占用耕地建房”。同年，國務院連續出臺的《關于禁止侵占耕地建房的通知》等文件，要求各級政府采取措施保護耕地。1984年《政府工作報告》指出：“中國人口多，耕地少，隨著人口增長，這個矛盾將會越來越尖銳”，并強調了中國耕地保護的基本國策。1986年中央《關于年農村工作的部署》要求“嚴格控制非農建設占用耕地的條件”；同年2月國家土地管理局成立；6月《中華人民共和國土地管理法》審議通過，我國耕地保護制度建設進入新階段。此外，原國土局參與出臺的《耕地占用稅條例》等制度和《建設用地計劃管理暫行辦法》《關于在農業結構調整中嚴格控制占用耕地的聯合通知》《土地復墾規定》《土地違法案件處理暫行辦法》《嚴格限制毀田燒磚積極推進墻體材料改革的意見》等部門規章一起發力，有效地減緩了20世紀80年代后期耕地數量不斷減少的趨勢。

進入20世紀90年代，黨和政府為扭轉“開發區熱”等亂占和濫用耕地的局面，國務院依次出臺了《土地管理法實施條例》（1991）、《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地擺荒的通知》（1992）、《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》（1992）、《基本農田保護條例》（1994）、《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（1997）等一系列耕地保護文件。具有代表性的是，1994年國務院開始推行糧食省長負責制，即通常所言的“米袋子”省長負責制，規定各省（區、市）的行政首長負責本地區糧價的相對穩定和糧食的供需平衡，并在隨后不斷優化。與此配套，國家土地管理局頒布《土地違法案件查處辦法》（1995）、《凍結非農業建設項目占用耕地規定》（1997）等管理辦法。1997年，我國首次把破壞耕地等三項行為寫入《刑法》，進一步加強對耕地破壞行為的法律約束和懲戒力度。同年，原國家土地管理局提出了“耕地總量動態平衡”政策。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》中對全國基本耕地保護區重新劃定并提出“確保基本農田數量不減少、質量不降低、用途不改變”原則。同年頒布的《基本農田保護條例》，劃定基本農田保護區。2001年，中共中央和國務院在其頒布的《關于做好2001年農業和農村工作意見》中認為，“在推進農業結構調整中……特別是保護好基本農田……這是關系國家糧食安全的大事，切不可大意”。2003年，中共中央在頒布的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出，要“實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全”政策制定環節。2004年中央在《關于促進農民增加收入若干政策的意見》中，要求“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度”，并“不斷提高耕地質量”，此外，還要從國有土地出讓金中確定一定的比例來對高標準基本農田建設進行投入。2005年，國務院、國土資源部等為了進一步做好我國的基本農田保護工作，依次發布了《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》和《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》等文件。2006年，國務院發布了《關于加強土地調控有關問題的通知》，明確指出了加強耕地保護是我國相關土地調控工作的重中之重。2007年，《中華人民共和國物權法》規定了農民被征用或者占用耕地的補償問題，對我國農地征用制度進行了進一步的完善，也是對農民權益的保護和耕地價值的顯現。2008年9月，國土部在其頒布的《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》中指出，非農建設占用耕地必須要實行“先補后占”的政策，唯一的例外就是國家重大工程可以暫緩，這也進一步完善了我國的“占補平衡”制度。2008年10月中共中央在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，我們國家不僅要“堅決守住18億畝耕地紅線”，保障我國的糧食安全，也要“堅持最嚴格的耕地保護制度”，來實現我國耕地資源的可持續發展。在此歷史背景下，國土資源部以土地整治為契機，協同有關部門整村推進“田水路林村”綜合整治。2010年的中央一號文件進一步指出，我國要想夯實農業農村發展基礎，必須要“大力建設高標準農田”和“抓好水利基礎設施建設”，這反映了我們黨開始從耕地質量的雙重屬性來考慮耕地保護問題了，這標志著我國過去相當長時期內忽視耕地質量保護與提升的終結。

自黨的十八大以來，我國對耕地保護的理解更加深入，進一步提高和加大了對耕地質量保護與提升的重視程度和政策力度。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上的講話，指出“耕地紅線不僅是數量上的，而且是質量上的”“在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事”。2015年5月26日，習近平總書記指出，“耕地紅線不僅是數量上的，也是質量上的”，要“像保護大熊貓一樣保護耕地”。李克強也強調“要堅持數量與質量并重……筑牢國家糧食安全的基礎”。2015年習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議指出，要實現“十三五”規劃時期發展目標，必須樹立并貫徹五大發展理念，其中耕地質量保護與提升就是綠色發展的一個內在要求。在2015年的中央一號文件中，中央首次明確提出“實施耕地質量保護與提升行動”。2015年，中共中央和國務院在發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》中，也提出要“實施耕地質量保護與提升行動”。同年，農業部和財政部印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，選擇部分省開展試點，將2004年以來的傳統農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，新的補貼政策把支持耕地地力保護和糧食適度規模經營作為兩項主要目標。2016年中央一號文件提出：“實施好耕地質量保護與提升行動……推進耕地數量、質量、生態 ‘三位一體’保護”。2016年的《財政部農業部關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》將農業支持保護補貼推向全國，著力實現耕地地力保護。

自黨的十九大以來，這一問題進一步得到了重視。2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中提出了“鄉村振興戰略”，這一戰略必然會對耕地質量保護與提升產生重大的影響。鄉村要想振興，要想實現生態宜居，高質量的耕地是不可或缺的。2017年中央經濟工作會議在北京舉行，會議指出要推進農業供給側結構性改革，堅持“質量興農、綠色興農”，農業政策從增產導向轉向提質導向，而高質量的綠色農業，需要高質量的土地這一基本的投入要素。2018年2月4日，2018年中央一號文件公布，即《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）, 《意見》明確要求：“走質量興農之路”“走鄉村綠色發展之路”“大規模推進農村土地整治和高標準農田建設，穩步提升耕地質量”，這都離不開作為農業基本生產要素和鄉村環境重要載體的高質量耕地。

一言蔽之，縱觀古今，保護耕地一直是我國的傳統。新中國成立以來這一傳統保持得更好，從新中國成立初期“以糧為綱”政策背景下我國耕地面積增加，到改革開放后尤其是黨的十八大以后我國越來越重視耕地質量的保護與提升，都體現了這一點。

1.1.1.3 耕地質量保護與提升是新時代的必然要求

我國經濟進入了“新常態”，中國特色社會主義進入了新時代，我國的社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這對耕地質量會產生兩個方面的影響：一方面，人民的生活水平提高了，對于絕大部分人民群眾來說，吃飽已經不是問題了，重要的是如何吃好，即吃到綠色無污染的農產品，這必然要求我國進一步提高耕地的質量，為健康農產品提供必要的生產基礎；另一方面，我國發展的不平衡、不充分不僅體現在經濟發展的不平衡、不充分（如城鄉經濟發展的不平衡、農村、農業、農民發展還相對不充分，各地區經濟發展的不平衡），還體現在社會發展和人類發展一定程度上的不平衡。其中，具體到耕地問題上也存在耕地數量保護和耕地質量保護的不平衡，中高質量的耕地供給不充分、生態環境治理不充分及其與經濟高質量增長和發展的不匹配。故而具化到耕地保護問題上，就是要實現耕地數量與質量保護的均衡發展。我國的勞動力素質和生產技術都得到了長足的進步，這就要求耕地與這些先進的生產要素進行匹配，即實現進一步的均衡。

進一步地，從經濟增長和發展的角度來看，我國經濟發展已不單純地追求經濟增長，已經把經濟數量增長的重心轉移到經濟增長的質量上了。農業作為國民經濟的基石，必然會首當其沖，我國糧食生產曾經連續實現12年增產，2016年產量略有下降。糧食連續增產，導致庫存壓力增大。同時，優質農產品的數量還是相對較小。由增產導向轉向提質導向正逢其時，也體現了中國速度向中國質量轉變的要求。這要求我們著力實現農業的現代化和綠色化，大力發展生態農業，實現農業的高質量發展。而農業要想實現高質且可持續的發展，離不開優質的耕地，因為耕地是農業生產投入的基本要素，這就必然要求我們努力提升耕地質量。

1.1.2 中國耕地質量的基本情況及面臨的困境

1.1.2.1 中國耕地質量的基本狀況

2012年年底，中華人民共和國農業農村部（以下簡稱“農業部”）進行的第一次耕地質量調查工作順利完成，以全國18.26億畝耕地為調查樣本，從立地條件等五個評價維度對我國現階段耕地地力進行了綜合評價，并按照10個等級（其中1等為最高）對我國不同地區的耕地質量進行了等級劃分，以期了解我國耕地質量的具體情況，并對下一階段我國耕地質量的保護與提升提供依據。基于此，農業部于2014年12月發布了《全國耕地質量等級情況的公報》。我國耕地質量的大體情況如下：

耕地質量評價中前3個等級（優等）耕地、中間3個等級（中等）耕地和最后4個等級（劣等）耕地的面積分別為4.98、8.18和5.10億畝，分別占18.26億畝（2014年數據）耕地的27.3%、44.8%和27.9%。通過進一步分析，我們可以發現：我國優等耕地的規模較小，還沒有達到耕地總面積的三成，但是這部分耕地的質量較高，幾乎沒有什么阻礙農業生產的因素，對這部分耕地來說，只需要根據用養結合的方式來實現其耕地質量在維持的基礎上實現逐步提升。我國中等質量耕地占到了我國耕地面積的將近一半，但是總體來看耕地的地力條件較好，并且沒有什么特別突出的阻礙耕地質量保護與提升的因素，自然資源稟賦和農業基礎設施也較為完善。因而，中等質量耕地將會成為我國耕地質量提升進而增加糧食產量在下一個歷史階段的重點區域，這是國家現階段相關政策制定和實施的一個內容。劣等質量耕地質量提升的阻礙因素非常明顯，資源稟賦和農業基礎設施都較差，需要一個長期的過程發展。

由表1-1可知，我國耕地劃分為黃淮海區、黃土高原區、東北區、華南區、內蒙古及長城沿線區、甘新區、西南區、長江中下游區和青藏區9個區。從優等、中等和劣等耕地在全國的分布來看，優等耕地主要分布在黑龍江、吉林、遼寧、山東、河南、天津、內蒙古、河北、北京9個省（區、市）；中等耕地主要分布在山西、江蘇、貴州、陜西、重慶、江西、湖北、浙江、上海、湖南、四川、安徽、湖南13個省（區、市）；劣等耕地主要分布在新疆、西藏、云南、廣西、甘肅、海南、青海、寧夏、廣東9個省（區）。進一步分析可知，我國東部和中部地區耕地質量等別較高，西部地區耕地質量等別較低。我國耕地質量具有如下特點：耕地質量總體等級較低、優質耕地分布與經濟發展水平較為一致、不同等級耕地分布較為集中。

1.1.2.2 中國耕地質量面臨的嚴峻現實

改革開放40多年來，盡管我國的經濟發展水平和農業生產力有了顯著的提高，但是我國的耕地質量總體呈現退化乃至惡化的趨勢。基于前人的研究成果（2013年國土資源部開展的全國土地調查和2014年農業部開展的全國耕地質量等級評估等相關資料），筆者發現我國耕地質量主要存在如下現實困境：

第一，我國耕地質量的整體水平較低，中低產田面積比例大。一方面，我國耕地土壤肥力的整體水平相對偏低。占耕地總面積26%的耕地的土壤有機質含量低于1%，尚沒有達到歐洲國家同類水平的一半。另一方面，中低產田占耕地面積的比例大，且這一部分耕地質量提升的障礙因素較多。2008年，改革開放后的第二次土地普查顯示，全國中低產田的面積為0.77億公頃，中低產田合計占全國耕地面積的70.95%。此外，依據聯合國的分類規則，我國有障礙的耕地占我國耕地總面積的89%。

第二，耕地土壤退化較嚴重。我國耕地退化面積已高達總面積的40%，而且水土流失、耕層變薄、土壤酸化等問題日益嚴峻；近年來，由于秸稈還田的推廣，總體上我國農田土壤有機質含量惡化的趨勢得以減緩，但是有機質含量依舊處于較低水平，與20世紀90年代初相比下降了大約0.07%；我國耕地的基礎地力總體位于較低水平，利用率只有歐美等發達國家的70%～80%。

第三，耕地的土壤污染問題非常嚴重，全國受污染耕地占總耕地面積的比例達到了8.3%，約有1.5億畝。具體來看，部分地區土壤的重金屬含量嚴重超標，受到重金屬污染的耕地占總耕地面積的1/6；不合理的使用農藥與化肥，產生了嚴重的土壤殘留污染，受農藥污染的耕地土壤面積達0.09億公頃，而我國化肥單位面積施用量達到了世界平均水平的3倍多，肥料中含有的鎘、鉛、砷等重金屬由此被帶入耕地，從而造成耕地的重金屬污染。

第四，補充的耕地質量等級低，“占優補劣”問題非常嚴重。根據相關統計資料，當前我國每年占補平衡耕地規模到達了28萬～49萬公頃，但這些補充的耕地多屬于土壤理化性狀差、土壤肥力與生產水平均很低的低產田。

此外，從耕地質量涵蓋的多重內涵來看，除了管理質量上升外，土壤質量、環境質量和經濟質量等其他三個維度均呈下降趨勢。但是一個值得肯定的現象是，1999年來我國耕地的管理質量一直處于持續改善狀態，2014年比1990年的農地有效灌溉面積增加了2051萬公頃，對糧食增產平均貢獻了10%。

一言蔽之，在耕地“地力掠奪式”開發利用的歷史和現實背景下，即使農業的勞動生產率得到了快速的提升，但是我國耕地質量持續惡化問題依舊嚴峻。如果不對“重用輕養”的利用模式進行遏制，不僅會增加耕地質量保護與提升的成本，更會對部分受損害耕地的修復工作產生極大的不利影響，從而導致耕地的棄耕，這必然對我國糧食安全產生嚴重的威脅。因而，這迫切需要我們著手推進耕地質量的保護與提升。

1.1.3 問題的提出

1978年以來，我國的工業化和城市化水平有了迅速的提高，究其原因，一方面，我國在很大程度上延續了“制度依賴”“路徑依賴”的慣性，掠奪農業以掠奪土地的方式而不再以工業產品價格剪刀差的方式進行，從而換取經濟的快速增長、工業化和城市化的迅速發展；另一方面，農業經營的比較收益較低以及社會總體環境意識薄弱，導致了我國耕地數量和質量不斷下降，糧食安全和食品安全問題突出，成為制約我國新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化以及綠色化“新五化”同步發展和全面建成小康社會的障礙。中國耕地質量保護與提升雖然已經取得了一定成效，但中國獨特的國情條件、嚴峻的耕地保護形式和與之緊密相關的糧食安全問題以及轉型期的經濟社會背景，決定了中國耕地質量保護與提升是一項復雜、艱苦、長期的事業，面臨著大量的理論和實踐問題。耕地質量保護與提升的實現，不僅有助于解決我國面臨的糧食安全、食品安全和生態環境問題，更有助于實現經濟社會協調可持續發展。

因此，筆者作為一名農家子弟，對農村的土地始終有著特殊的情懷，正如現代詩人艾青1938年在《我愛這土地》中所言：“為什么我的眼里常含淚水？因為我對這土地愛得深沉。”筆者希望為此盡一份綿薄之力，從而選擇這一極具現實意義的課題進行研究。本書試圖通過構建一個耕地質量保護與提升的理論分析框架，嘗試性的回答如下幾個問題：①什么是耕地質量？耕地質量具有什么內涵？②如何構建一個實現我國耕地質量保護與提升的理論分析框架？③什么是耕地質量保護與提升？為什么要實現耕地質量保護與提升？影響耕地質量保護與提升的因素有哪些？④怎樣通過生產關系的調整來實現耕地質量保護與提升？有哪些方法和途徑？⑤如何通過耕地質量保護與提升來實現我國的農業供給側結構性改革和生態環境的可持續發展？