- 廣播組織權利保護及管理機制比較研究
- 趙雙閣 相靖 艾嵐
- 6068字
- 2021-01-15 18:21:30
前言
一 本書研究的背景
大眾傳播領域的每次技術發展，通常都會引發一系列的法律問題。無線電廣播、有線傳播以及衛星傳播就是這方面的顯著例子，它們給各國的立法界、司法界、監管部門以及學術界都帶來了許多棘手的難題。[1]隨著互聯網傳播技術的發展，以及在此基礎上不同網絡（主要是廣電網、電信網和互聯網）功能之間的日益接近和聯通——我們稱之為三網融合——大眾傳播領域的版圖再一次發生巨變，而這一次的改變是顛覆性的，它從根本上改變了傳統廣播的傳播方式和受眾消費廣播內容的模式，繼而動搖了傳統廣播市場的利益格局，并帶來廣播內容監管的新難題。
三網融合又稱為網絡融合（network convergence），指電信、廣播和互聯網這三大網絡在技術發展和需求的驅動下，最終能夠通過一個網絡來提供電話、電視和通信服務。實現三網融合以后，用戶可以獲得更廣泛的服務，而服務提供商也可以嘗試新的商業模式，給用戶提供創新服務，并且開拓新的市場。例如，用戶可以通過電視來看節目、打電話和上網；電腦也可以用來打電話、看電視和上網；而手機除了作為通信工具以外，還可以上網、看電視。也就是說，三網融合之后，這三個原本互相獨立、垂直管理的網絡開始在業務上互相進入，形成你中有我，我中有你的格局。
三網融合對廣播組織的影響是深遠且深刻的，傳播技術的融合不僅從根本上動搖了傳統廣播組織概念體系的基礎，及其新法律權利的確定，還涉及監管機構和監管政策方面的調整。無論是法律上的更新還是管理機制和相關政策的調整，首先需要對新傳播技術如何改變廣播節目的商業模式，從而破壞既有廣播組織權利保護的結構有所認識，由此我們才能推導出廣播組織權利為什么需要更新以及應該如何更新。我們計劃以傳播技術發展的歷史和廣播組織權利隨技術發展而演變的事實構建一個坐標系，盡可能清楚地梳理出技術和法律及監管之間的互動關系，為構建新的廣播組織法律及管理機制做一些探索和鋪墊工作。
廣播組織權利作為著作鄰接權的一個重要組成部分，隨著技術對著作權的挑戰應運而生，同時它也為著作權法進一步迎接未來技術挑戰提供了法律彈性運用的空間。廣播組織權利的動態發展一直與科技在這一領域的運用相生相伴，科技導向論者與科技決定論者認為科技的發展對廣播領域利益關系的發展有著決定性的作用。我們也認為科技的發展與運用確實能夠產生新的利益關系，當新產生的利益關系所覆蓋的人群數達到一定程度時就需要用法律去規范它。數字技術和互聯網傳輸技術的發展，正日漸改變著廣播這個概念的內涵與外延，特別是三網融合技術的實現，廣電網和電信網的業務開始通過互聯網實現雙向進入，交互式視頻點播業務的出現也給傳統廣播組織帶來了前所未有的法律和政策方面的挑戰，回應時代發展的要求，對三網融合背景下廣播組織權利保護和管理問題進行研究，成為一項十分緊迫的任務。
論及廣播組織權利的保護，從國際層面來說，與保護廣播組織有關的國際公約或條約主要有三個：1961年的《保護表演者、錄音制品制作者和廣播組織國際公約》（羅馬公約）、1974年的《關于播送由人造衛星傳播載有節目的信號的公約》（衛星公約），以及與貿易有關的《知識產權協定》（TRIPs協定）。《衛星公約》僅涉及衛星傳播的方式，并且簽約國較少，因此對世界范圍內保護廣播組織權利一直沒有起到實質性作用。《羅馬公約》目前有92個締約國[2]，是國際上保護包括廣播組織在內的鄰接權最主要的公約。該公約給廣播組織規定了最基本的權利，作為指導各締約國制定國內立法的最低保護標準。《羅馬公約》對協調各締約國對鄰接權的保護起到了十分重要的作用。但是就廣播組織來說，由于簽訂《羅馬公約》時，各國的廣播技術以無線電模擬信號傳播為主，因此該公約沒有涉及有線傳播，更不會涵蓋以數字網絡技術為特征的新傳播方式。數字信號出現以后，信號盜播的風險大大增加，各國廣播組織均感到《羅馬公約》對于保護新技術條件下廣播組織權利已經不夠，更新羅馬公約的呼聲高漲起來。
三網融合是一個世界性的趨勢，世界上各個國家和地區都在積極探索三網融合的推進及其對傳統廣播組織的影響，并試圖在新傳播技術條件下構建一個新的媒體法律和監管框架。特別是世界知識產權組織（WIPO），作為一個致力于促進和保護知識產權的國際性組織，更是早在20世紀末就開始關注互聯網的發展給著作權人和作為傳播作品的鄰接權人——廣播組織的保護問題。WIPO在成功簽署了1996年互聯網版權條約（WCT）和鄰接權條約（WPPT）之后，開始著手討論并起草一個關于廣播組織權利保護的條約。因為WPPT作為一個鄰接權條約，其受保護的主體并不包括同為鄰接權主體的廣播組織，所以有必要專門起草并通過一個單獨的關于廣播組織權利保護的條約，但是由于各國的利益難以達成一致，該條約至今沒有獲得通過。WIPO廣播組織條約談判的工作進行了十幾年，迄今仍未形成一個有效的法律文件，只有一個比較成型的廣播組織條約草案（SCCR/15/2），足見廣播組織權利保護的問題十分復雜；尤其是在條約談判的過程中，新傳播技術仍在發展，不斷顛覆著人們對傳統意義上廣播和廣播組織權利的認識。三網融合的出現，特別是廣電網絡和電信網絡實現技術上融合之后，新的傳播模式和商業模式不斷涌現，更加劇了廣播組織權利保護問題的復雜性。這也很可能是廣播組織條約遲遲不能獲得通過的原因。
雖然新的保護廣播組織條約并未獲得通過，但是WIPO在該條約談判的過程中廣泛研究了自廣播組織誕生至今，廣播/傳輸[3]技術的發展及其對廣播組織權利的影響，并且WIPO對廣播組織條約的工作匯集了世界各個國家和地區與廣播組織權利相關的權利人、立法者、社會公益組織所提交的建議和論證，比較全面地反映了利益相關者對廣播組織權更新的觀點和意見。
從國內層面來說，世界各國廣播組織發展的經歷、科技運用程度以及對廣播組織進行法律保護的方式有很大的不同，對WIPO各成員國關于版權和鄰接權的國內立法審查表明，幾乎所有的法律都含有保護廣播組織的規定，但是在授予保護的方式上卻有著顯著的不同。有些國家授予廣播組織以特定的鄰接權，如中國、韓國、菲律賓、墨西哥等國；有些國家沒有授予廣播組織鄰接權，而是把廣播節目類比為作品而給予著作權的保護，如澳大利亞、新西蘭、英國、新加坡等國；有的國家，尤其是美國，對廣播組織沒有明確規定版權保護條款，而是通過對受保護“作品”這個一般性的概念進行解釋而對廣播組織的廣播節目加以保護。
此外，對廣播組織權利客體的法律規定一直不明確。這個客體究竟是指廣播組織發射的節目內容，還是僅指其發射的信號，對此《羅馬公約》沒有給出明確的規定。《衛星公約》倒是明確把“衛星傳播的載有節目的信號”作為保護的客體，但是正如前面所指出的，該公約在現實中發揮的作用不大，是給廣播組織條約談判中提供了支持和依據。很多國家的立法對廣播組織權利客體的認識也存在著不同。古巴、約旦、立陶宛等國家法律保護的是廣播組織發射的節目內容而不是其發射的信號；英國、新西蘭、牙買加等國的法律保護的是廣播組織發射的信號，而不是其發射的內容。這些不同可能會在法律上和現實中帶來影響，廣播組織權利客體的不統一會造成權利內容的不同。例如，當廣播組織權利客體被確定為廣播內容時，那么就有理由賦予廣播組織以類似著作權的權利。但是，當廣播組織權利客體被確定為純粹物理性的廣播信號時，廣播組織權利內容就狹窄得多。目前國際上對廣播組織權利客體的界定仍不統一，在世界范圍內協調對廣播組織權利的保護非常不利。三網融合以后，對于廣播節目這個概念的界定更加困難，因為融合之后很多內容將以VOD視頻點播的方式通過多種媒介向公眾提供；節目的質量和品種存在爆發式增長的空間，對節目的編輯責任是否還應繼續作為界定節目的重要因素呢？實現交互式節目傳輸后，受眾可以自行選擇定制化內容服務，在這種情況下如何理解公眾這個概念？這些新出現的因素正在通過富有爭議的司法判例和學者的觀點影響著人們對新式廣播的認識。本書將在正文部分對這些因素和其他一些重要因素加以分析。
三網融合由技術引起，但是它所產生的廣泛而深刻的影響卻不單單是技術能夠解決的。曾經，每個網絡所代表的產業自成體系，有各自的監管機構和政策法律框架，網絡融合之后，不同網絡原來獨立經營的業務范圍開始互相交叉，必然會帶來法律調整和監管上的變化。為了適應網絡融合所提出的新要求，促進技術的進一步融合與發展，鼓勵節目內容的多樣化，以提高國家軟實力的水平，我們總結出三網融合背景下廣播組織權利立法和監管應遵循的幾項原則，包括：技術中立原則、網絡中立原則、利益平衡原則、普遍服務原則，以及公平競爭和市場本位原則。
在本書中，廣播組織被置于一個包括法律、市場和意識形態控制的廣泛的社會框架中，廣播組織權利只是以其為主體的價值鏈中的一個環節。在涉及廣播組織方方面面的問題中，本書將著重研究兩個方面的問題：一是廣播組織相關法律權利的保護和對其權利的合理限制；二是廣播組織同時作為市場主體和意識形態傳播者所應接受的監管及政策選擇。
法律要尊重并順應社會發展的需要。當技術的發展對更新國際、國內法律，特別是對廣播組織的權利保護與監管要求提上日程的時候，法律就應當及時地做出回應。而與法律有著密切關系的管理機制與政策選擇也應隨之做出調整與改變，以便與法律互相配合，共同實現對社會的調控與治理目的。
二 本書研究的意義
尼葛洛龐帝在其《數字化生存》一書中提出，這個世界正朝向一個數字時代邁進。廣播電視業已經摩拳擦掌地進行數字化節目傳送，無線電臺和無線電視臺也進行了一連串的e化動作，網絡廣播已經以驚人的速度進入世界各國人們的生活。廣播特性的改變勢必對傳統廣播業者產生影響。
2015年9月5日，國務院辦公廳印發三網融合推廣方案，給中國一直以來不溫不火的三網融合計劃帶來了新氣象。2001年3月，國務院通過了“十五”計劃綱要，并在其中提出了三網融合的概念，即“促進電視、電信、互聯網三網融合”。2006年的“十一五”規劃綱要中再次提出“積極推進三網融合”。2008年1月國務院辦公廳又發布《關于鼓勵數字電視產業發展若干政策的通知》，提出“推進三網融合，形成較為完整的數字電視產業鏈，實現數字電視……相關產業協調發展”。2008年5月，電信運營商重組方案出臺，形成中國移動、中國電信、中國聯通三家新運營商為主體的電信全業務競爭局面。但是至此，中國三網融合并沒有獲得實質性的開展，依然停留在模糊的概念階段。2009年5月國務院發布《關于深化經濟體制改革工作的意見》，指出“實現廣電和電信企業的雙向進入，推動三網融合取得實質性進展”，這是第一次真正涉及三網融合的具體文字性表述。2009年7月，廣電總局作為廣播組織的上級主管單位第一次公開發聲，提出“推進三網融合，促進國家信息化發展”。同年8月廣電總局再次發布《關于加強以電視機為接收終端的互聯網視聽節目服務管理有關問題的通知》，涉及三網融合的具體施行，但是該通知被認為對中國IPTV的發展非常不利，而IPTV則是三網融合的紐帶。這說明中國負責推進三網融合的有關部門或者出于缺乏經驗，或者出于部門利益的考慮，并沒有深刻認識到三網融合背景下，“融合”這兩個字的意義及其可能對全社會帶來的整體影響。2010年1月，溫家寶總理在國務院常務會議上提出，要加快推進廣播、電信和互聯網三網融合，同時制定了實施三網融合的時間表和相關試點方案。但是確定試點名單并不順利，需要政府的強勢干預才能得以推進。經過5年的試點及經驗總結，才出臺了2015年的三網融合推廣方案。
三網融合適應了當代傳播技術發展的潮流，對于傳播主體，即廣播組織、傳播的受眾和國家產業結構的調整，進而提高整體國民經濟發展水平都將有重要的作用。然而，中國三網融合的進展并不順利，對三網融合內涵的理解、推進過程中具體矛盾和問題的解決，特別是新利益格局的形成和確定給人們帶來了諸多困擾。這并非中國獨有的現象，世界其他國家在推進三網融合的過程中也面臨著各種矛盾和問題。廣電網與電信網和互聯網融合而產生的問題是三網融合所帶來復雜問題的一部分。在這種歷史背景下，本書把三網融合對廣播組織的影響作為研究對象正契合了當代中國的實際情況。
近年來，隨著中國科技整體的迅速發展，中國的廣播事業也正在經歷著巨大的變化。三網融合政策的推出和實施更是把中國廣播組織權利與廣播組織管理問題推到了風口浪尖。對于世界知識產權組織關于廣播組織條約的談判，中國政府始終非常關注，并派代表團積極參與條約的談判工作，其目的也是希望及時掌握國際社會對廣播組織權利立法的動向，以便及時調整中國立法中的有關規定。目前，中國仍不是《羅馬公約》的締約國，但是已經批準了世界知識產權組織通過的兩個互聯網條約（WCT和WPPT）。[4]由于兩個互聯網條約沒有涉及廣播組織權利的規定，因此在世界范圍內如何協調對廣播組織權利的保護仍是一個亟待解決的問題。考慮到廣播和廣播組織在經濟和社會意義上的雙重屬性和價值，特別是中國的廣播組織不僅是一類市場主體，代表著巨大的經濟利益，更是中國意識形態的閘門和出口，因此中國更應該關注融合背景下廣播組織的權利保護和管理問題。中國應該借著參與廣播組織條約談判的機會，把握好自己在這個問題上的話語權，積極努力地維護自己的權益。這就需要我們全面透徹地了解世界范圍內以及中國的廣播組織及其權利保護所面臨的各種問題，前瞻性地拿出自己的意見，為中國廣播組織立法能夠順利地納入國際廣播組織法律保護體系內，并相應地為國內立法和有關政策調整奠定基礎。希望本書的寫作能夠在理論和實踐上對于探討中國對廣播組織權利的立法和廣播組織管理提供有益的借鑒。
另外，本書以比較視角研究廣播組織權利的保護。隨著全球化的發展，世界各國逐漸認識到國際條約使各成員國在廣播組織保護標準上實現協調一致的重要性。中國的社會主義市場經濟體制在逐步走向完善，我們要和國際接軌，就要在廣播組織的立法方面認真對待有關廣播組織的國際條約及其變遷的動向。中國雖然不是《羅馬公約》的成員國，但是中國加入了WTO，而WIPO作為聯合國下屬的一個知識產權專門機構，和獨立于聯合國之外的WTO簽署了相互合作的協議，確立了兩者相互合作、相互支持的關系。因此，中國和美國一樣，都積極參與WIPO正在起草和爭論中的保護廣播組織條約的談判和研究。在這個世界性與民族性共存的時代，我們應采取“洋為中用”的原則，充分認識中國的廣播組織立法的利弊，使中國廣播組織立法和世界接軌，從而更好地處理與廣播組織相關的各利益主體之間的關系。
[2]http://www.wipo.int/treaties/en/ShowResults.jsp?&treaty_id=17，檢索時間：2016年1月27日。