第一節 西方財政政策理論的歷史演進

一 古典和新古典經濟學的財政理論

1776年，亞當·斯密在其代表作《國民財富的性質和原因的研究》中，第一次在古典經濟學的基礎上，系統地研究和分析了財政學的核心問題，這也是財政學科出現的理論基礎。首先，亞當·斯密把財政學的研究主題確立為增進國民財富，從此使財政學有了比較穩定的研究對象。其次，具體地闡述了稅收、財政支出和公債等財政內容。然后，闡述了國家職能，為財政活動劃定了合理的邊界。最后，基本上把財政學的框架構建出來。自《國富論》發表之后，財政學開始了新時期的發展，而且都是在這個基礎上的進一步發展。

新古典經濟學對財政學的闡述集中在兩個方面：

第一，邊際效用理論推動了公共產品理論的創立和發展。19 世紀80年代，奧意財政學者參考邊際效用價值論提出了比較全面的公共產品論，這個理論推動了財政理論的發展，明確了政府公共服務的性質，為市場經濟受到公共經濟的影響以及公共產品供給和分析等重大問題提供了理論依據。

第二，推動了財政學的經濟學化和科學化。

二 凱恩斯主義（含新古典綜合）財政理論

凱恩斯主義財政政策的核心是有效需求理論，由支出政策、收入政策以及財政平衡政策等方面構成。他在《通論》（1776）中論證說明危機的原因是有效需求，即投資和消費需求不足，主張通過稅制改革、擴大政府開支、推行赤字財政等措施來平衡總需求和總供給之間的關系，推動就業的進行。除此之外，他還提出一個理論叫“乘數效應”，也就是說收入受到政府投資的影響，而且這種影響關系是倍數關系，所以說在一定范圍內，政府投資越多，收入越大。凱恩斯短期擴張型赤字政策的實施成功遏制了大蕭條，被稱為“汲水政策”。這種傳統需求管理導向的理論發展出“汲水”政策，目標是應對“反蕭條”，此外還有“補償性”政策，目標定位于“反經濟周期”，再者為“增長性”財政政策，用以“加速經濟增長”。

新古典綜合學派代表人物阿爾文·漢森（Alvin Hansen）追隨凱恩斯主義提出了一種新的財政政策，即相機抉擇的“補償性”財政政策，具體來說就是在某一個時期，在市場的基礎上，政府通過出臺一些有效的經濟政策，“逆經濟周期而動”，從而減緩經濟波動。從需求管理出發，財政自動穩定器的作用發揮離不開累進制個人所得稅占財政收入相當的比例以及完善的社保制度這些前提條件，且有一定限度，因而相機抉擇的財政政策很快被證明存在一些局限性，例如政策效應時滯性、財政政策缺乏彈性、不重視供給而在面對供給沖擊時應對財政失衡時往往顧此失彼，因而這種政策被視作一種短期的治標策略。例如，擴張性財政政策導致赤字上升、貨幣供應量增加、誘發通貨膨脹，而緊縮政策又可能導致通貨緊縮、經濟衰退、失業率上升。而從總供給管理來看，財政政策重點應該包括激勵促進勞動和資本投入，以及科技水平提高。政府規模和稅收的因素包括自然資源、勞動力和資本在內的要素投入與科技水平。薩繆爾森（Paul A.Samuelson）在他的觀點中認為，投資、消費和國民收入之間是有聯系的，它們之間是相互影響的，經濟調整和經濟周期的出現會對經濟情況產生影響，政府要采取投資的方式來減少其負面影響。該學派發展了希克斯—漢森模型、總供給—總需求模型、索羅德經濟成長率模型和托賓的資產選擇模型。

赫勒（1969）則在對長期補償性財政政策導致了潛在與實際生產能力差距加大，有可能緊縮總需求從而對經濟增長造成“財政阻力”的反思之上，主張不光要在蕭條時期，也要在經濟恢復時期，通過擴張性財政貨幣政策來提高產出水平，推動充分就業、刺激經濟加速增長。基于此， “增長性”長期預算赤字財政政策逐漸產生一定影響力。

三 新自由主義財政理論

新自由主義經濟學主要包括貨幣主義、供應學派、理性預期學派等。20世紀70年代芝加哥貨幣學派代表人物弗里德曼（1968），面對“滯脹”，旗幟鮮明地反對國家干預，認為在貨幣供應量不變的前提下，擴張性財政政策會破壞市場自動發生的長期平衡機制，導致利率上升，引起私人投資和消費的減少，從而產生“擠出效應”，對經濟刺激效果甚微，不能促進增長，但是同時并不排除財政政策的短期效應；貨幣主義的理論觀點中，財政政策基本上是沒有用的，指出“滯脹”現象的出現是因為實行了赤字財政政策，認為所實行的貨幣政策應該以“單一規則”和浮動匯率為核心，減少稅收、降低預算，并且采取所得稅方案。

供給學派主張恢復“供給自行創造需求”的薩伊定律，反對赤字財政政策，主張實現預算平衡的財政政策。此外主張進行稅制結構改革，創造有利于儲蓄和投資，有利于技術革新的宏觀條件。20世紀70年代，美國供給學派代表人物拉弗（Arthur B Laffer）以“拉弗曲線”而著稱于世。依據該理論，在一定范圍之內，稅率與政府稅收是成正比關系，但是一旦超出這個范圍，兩者之間的關系就會成反比關系。因此他主張政府必須保持適當的稅率，才能保證較好的財政收入。在擔任里根政府經濟顧問期間，通過推行減稅政策快速取得積極效果緩解了“滯脹”難題。因此該學派總體在收入方面，主張以拉弗曲線為依據推行大幅度減稅政策，以達到刺激消費增加投資積極性，和長期擴大稅基增加稅收的效果；為了平衡預算，要減少支出，也就是減少各種政府開支。

理性預期學派（1976）在貨幣主義的基礎上更進一步，為了降低通貨膨脹的負面影響，順利地實現宏觀經濟目標，充分發揮財政貨幣政策的作用，并指出通貨膨脹問題是財政與貨幣政策協調的關鍵領域。

四 新凱恩斯主義財政理論

20世紀80年代以來的新凱恩斯主義的出現背景是“滯脹”，是對傳統凱恩斯主義的進一步完善和發展，在結合宏觀和微觀的分析之后，其認為資本主義經濟因為自身的特點一定會導致經濟波動的出現，為了降低經濟波動的負面影響就應該在宏觀調控上加大力度，建立了一個短期和長期兼具的政策框架。其主要內容為政府要采取一定的手段和措施來對經濟進行干預，才能保證就業和經濟增長目標的順利實現。在短時間內，為了盡快實現經濟復蘇，應該采取赤字財政政策；長遠的話就要一步步地降低赤字財政政策的地位，采取其他手段如提高政府在公共方面的投資來穩定經濟。

在新凱恩斯主義學派的觀點中，既對需求管理有足夠的重視，又在參考了日本產業政策之后加大對供應方面職能的重視，即以政府為主體組織采取一系列措施著力于完善產業結構，使其更適應市場經濟情況。具體做法是在以實現經濟長期增長為主要目標這個總體框架下結合內生性增長理論，以提高全要素生產率為導向，進行人力、物質資本的累積，從而提出更為科學合理的宏觀經濟政策。[1] 其中，內生性增長理論在財政上有如下一些基本主張：新知識的獲取和實際應用會對經濟長期增長目標的實現產生影響，在新古典增長模型中，有一種經濟現象叫作物質資本邊際收益遞減現象，新知識的獲取和應用可以降低這種現象對經濟的負面影響。但是因為一些正外部效應會導致私人收益沒有社會收益這么高，這就會使活動不能順利地進行，出現總的實際均衡增長率低于社會最低增長率的消極情形，這時候便需要政府提供財政補貼。對于贊成供應學、貨幣學和理性預期學這三個學派所提出的，政府所采取的對經濟的干預措施是沒有用的這個觀點，是表現出不贊成的態度，認為政府出臺的財政政策對于經濟增長的作用是不可忽視的，認為政府財政的重點要放在以下三個領域：人力資本投資、基礎設施投資、研究和開發投資。新凱恩斯主義也認為財政政策對價格水平穩定以及通貨膨脹的控制有重要作用，財政穩定是控制通貨膨脹的重要前提，而財政不平衡會引發銀行和金融危機，造成通貨膨脹壓力。因此，財政政策成為宏觀經濟穩定，特別是金融穩定的重要政策工具。

五 公共選擇學派的財政理論

在以布坎南與塔洛克為代表的公共選擇學派看來，政治制度的因素屬于經濟發展過程中內部產生的一個變量，這個因素出現之后，在進行經濟學分析的時候都要考慮到政府的行為和政策，這是有利于經濟學發展的，因為在傳統經濟學當中，政治制度因素屬于一個外部的變量，也就是不對經濟本身有根本性影響，這種經濟學的分析是不全面的，沒有能夠很好地把國家政治與經濟活動結合起來，對兩者之間的相互影響關系也沒有詳細的分析和介紹。之后在西方學術界中，公共選擇理論開始被納入財政學領域。而后，瓦格納在《公共財政學》中指出公共選擇、運用微觀經濟學是公共財政學研究的兩個方向。

公共選擇理論在財政研究中的補充性視角開始產生廣泛關注，人們逐漸意識到在資源配置和公共經濟管理中，原本純粹的經濟問題在某種意義上轉變成了政治問題，財政學和政治學發生了學科交叉，也就是政府失靈必須要采取政治手段來解決，從而使研究范圍更廣、更全面，政治和經濟的關系也更加緊密。這主要體現在：

第一，在研究和討論政治領域上的相關問題時，借助經濟學中的經濟人假設，在新古典經濟學當中從來不會把政治和經濟結合在一起研究，也就是財政學僅僅涉及經濟問題，而不會涉及政治問題。第二，政府不是萬能的，政府也會在很多方面出現失靈的問題。財政學對政府問題的關注有兩個方面：一是在公共產品上的作用，二是政府支出增長受到制度因素的影響，即后者往往存在缺陷甚至扭曲性。第三，預算支出的決策過程因為與制度因素息息相關，從而越發引起重視。在新古典經濟學中，財政的關注點是效率，財政問題通通歸結為稅收問題，稅收又是市場均衡價格的一部分，使政府財政研究更進一步。[2]

此外，從政策制定的角度來看，經濟政策總是會受到政治的影響。一旦經濟效率與社會穩定之間不能平衡的時候，就需要民選政府在宏觀上對兩者進行調控。在拉美的政治發展歷史和現實中，利益集團能大大地影響政府的存亡。不同的利益集團具有的政策影響是不一樣的。