四 市場準入負面清單與權責清單

李克強總理在2014天津夏季達沃斯論壇開幕式上，給制度建設開出三張清單——“權力清單”“責任清單”和“負面清單”（本書中將權力清單與責任清單統稱為權責清單）。三張清單成為“捆綁政府的手，放開市場的腿”的新舉措，它們厘清了政府和市場的界限，詳解了中國簡政放權的改革思路。權力清單，是對于各級政府及其各部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限，是推動權力公開運行、強化權力運行制約和監督的重要舉措，要求政府做到“法無授權不可為”。[37]責任清單，是要明確政府履行哪些職責，做到“法定職責必須為”，它與權力清單互相制約，防止責權失衡。負面清單，是明確企業該干什么，做到“非禁即入”。可見，無論是實行權力清單、負面清單、責任清單制度，都從不同的角度對規范政府和市場的關系、約束政府權力特別是行政行為做出安排，三張清單具有了統一的改革目的和方向。

（一）權責清單

權責清單包括權力清單、責任清單。權力清單，就是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公布于眾，主動接受社會監督。早在2005年，河北省就提出了權力清單這個理念。但是首次以黨的正式文件提出是在黨的十八屆三中全會上。此后國務院及地方政府對其進行了積極的探索，2013年，權力清單制度正式改革的一大創舉登上歷史舞臺。2013年至今，國務院對大規模的行政審批事項進行了清理，同時全面取消了非行政許可事項，并于2015年4月正式公布了國務院各部門的審批權力清單，同時各地也在積極地進行權力清單的探索工作。[38]2013年權力清單制度實施以來，截至2017年年初，國務院分9批審議通過取消和下放的國務院部門行政審批事項共618項，其中取消491項，下放127項。已先后以國發 〔2013〕19號、國發〔2013〕27號、國發 〔2013〕44號、國發 〔2014〕5號、國發 〔2014〕27號、國發 〔2014〕50號、國發 〔2015〕11號、國發 〔2015〕27號、國發 〔2016〕10號等文件公布。[39]國務院部門行政審批中介服務大幅精簡70%，工商登記前置審批事項大幅精簡85%。

在全面深化改革的過程中，政府要拿出三張施政清單，除了“權力清單”和“負面清單”，還需制定“責任清單”。責任清單主要包括責任事項、職責邊界等內容，其要解決的是3個層次的問題：一是管什么？明確政府的責任，那就是要種好“責任田”，當好“服務員”；二是怎么管？要創新完善政府管理方式；三是管不好怎么辦？要有問責追究的制度。[40]2014年，浙江省首先制定出責任清單，在浙江政務服務網的“部門責任清單”板塊，列明了43個部門共有的主要職責543項，細化具體工作事項3941項，涉及部門邊界劃分的事項165項，編寫了案例165個，建立健全事中事后監管制度555個，公共服務事項405項。其中每一事項寫明服務名稱、主要內容、承擔處室（單位）和聯系電話。[41]

實際上，有權必有責，只有將權力關進制度的籠子，明確職責分工，才能實現權力與責任的一致，保證權力的正常運行。[42]根據權責一致的原則，公共權力對應公共責任，權力清單和責任清單也應該相對應，是一個問題的兩面。

權力清單與責任清單的相關探索，對市場準入負面清單的改革也產生了以下意義。一是有助于消除權力設租尋租空間。當前，各級政府掌握的審批權力種類繁多且數量龐大，很多奇葩證明屢見不鮮。而權力清單制度要求政府對其權力進行全面梳理，依法劃定權力活動的范圍，明確規定每個部門、每個崗位的職責，一旦越權，便會受到相應的問責和懲罰。推行政府權力清單制度，就是要讓政府部門依法行事，從源頭上解決設租尋租等問題，防止貪污腐敗。此外，權力清單制度還強化了政府行政的透明度。權力清單確保職權管理科學化、規范化、法制化，讓權力在陽光下運行，接受人民的監督。

二是有助于激發市場活力。中國政府在以往的資源配置中起著決定性作用。但是在市場經濟的發展模式中，這種“全能政府”導致政府機構臃腫，流程復雜且效率不高，市場不能真正的發揮其作用。推行權力清單制度就是對“全能政府”的改革，它充分厘清政府與市場的邊界、刪減不必要的、無依據的政府審批，充分釋放經濟活力。[43]

三是將推進依法行政的進程。制定“權力清單”是中國行政制度改革史上的創新之舉，首次以列清單的方式明確政府及其職能部門擁有哪些權力、有何依據、如何行使。該制度的最直接作用就在于將政府的權力“白紙黑字”式地呈現出來，以制度的形式保存下來，是對賦予政府權力的人民一個清楚的交代。推行權力清單制度，以清單制度推動依法行政的進程，為市場準入負面清單的實行奠定了實踐基礎。

擴展閱讀2 浙、豫、渝等省級行政審批權力清單制度改革[44]

推行政府部門權力和責任清單制度是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要改革任務。浙江省、河南省和重慶市采取一系列措施簡政放權，努力實現“大道至簡，有權不可任性”。選取2013—2015年取消和調整的行政項目，以及2016年年初權力清單中保留的行政審批項目，比較其數量、類別和設定依據，探析行政審批制度的實施現狀與特點。

1.審批數量大幅精簡

有限政府從政治角度講是政府權力和職能受到限制。為促進政府職能轉變，實現權力瘦身，同時完善社會主義市場經濟體制，給企業松綁，政府將簡政放權和行政審批制度改革作為突破口，而全面梳理行政審批項目又是其重要環節。通過比較十八大以來新一輪行政審批改革中，取消和調整以及權力清單保留的項目，可以初步了解行政審批的精簡情況。如表1所示，2013—2015年，浙江省共取消和調整775項，河南省共1097項審批項目，重慶市共645項；2016年年初，權力清單中的行政審批項目僅剩380項、372項和777項（不含子項）。3?。ㄊ校o論是取消和調整，還是權力清單中的審批項目，其結果表明審批項目數量都在大幅減少，這在一定程度上可以反映出政府職能的縮減。項目中不包括763項保留審批。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求省級政府2015年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作，因此選取2016年年初權力清單中行政審批項目。

資料來源：各政府門戶網站，取消和調整部分行政審批項目的決定（2013—2015年）；權力清單（2016年年初）。

2.改革類別側重經濟[45]

有限政府從經濟角度講是放松政府管制，充分激發市場活力。按照審批項目的側重類別，將2013—2015年取消和調整的行政審批項目，以及2016年年初行政審批權力清單項目進行統計，并通過取消和調整以及權力清單中行政審批項目的各類別所占比重變化情況，分析其放權側重點所在。如表2所示，2013—2015年，浙江省取消和調整357項，權力清單中僅228項經濟類審批項目；河南省取消和調整462項經濟類審批項目，權力清單中僅226項；重慶市取消和調整473項，權力清單中396項經濟類審批項目。在權力清單中的行政審批項目，浙江省經濟類審批約占總數的60%，河南省占比約為61%，重慶市約占總數的51%（重慶市社會類占比42%）。通過比對取消和調整審批項目以及權力清單中的行政審批項目類別，發現被清理審批項目的重點在于經濟領域，同時這也是目前審批的熱點所在，而且經濟類審批中，側重于對投資項目審批和市場主體資格、資質審批放權。

3.依據以法律法規為主

有限政府從法律角度講是憲法和法律制約政府，實現法治政府建設。行政審批項目的設定依據可反映政府權力來源是否合法。如圖2所示，浙江省行政審批權力清單項目的法定依據中，含有法律和僅有國務院及其部門文件的項目約占總數的86.05%，河南省91.94%，重慶市76.06%；而重慶市僅將地方政府文件作為法律依據的審批項目在3?。ㄊ校┲凶疃?，約占13.13%，河南省和浙江省僅占1.88%、2.63%。3?。ㄊ校徟椖吭O定依據多以法律法規為主，其中，河南省和浙江省對具有法律和國務院文件依據的審批項目予以保留，針對地方政府文件而設立的項目較少，而重慶市則需進一步對審批項目的法律來源梳理規范。

4.行政審批改革的共性特點

3省（市）圍繞著處理好“政府和市場的關系”這個核心，將深化行政審批改革作為簡政放權、推進政府轉變政府職能的突破口和有效抓手，通過梳理審批項目改革現狀，發現行政審批改革大致呈現出兩個共性特點——政府角色由劃槳者到掌舵者轉變，改革手段由管制到服務轉變。

（1）政府角色：由劃槳者到掌舵者轉變。審批項目由最初的市場經濟活動中的定價、經銷等生產經營活動微觀具體層面，逐步轉變為企業登記注冊、市場主體資格（質）、投資審批等宏觀層面的放權；審批項目由“放小不放大”“放責不放權”“放虛不放實”“放內不放外”，逐步轉變為注重社會關注度、與經濟社會活力的相關性、政策受益面等“含金量”較高的審批項目。在行政審批改革過程中，政府角色有所轉變，從對市場的微觀管制轉變為宏觀調控，盡可能地放權于市場，逐步由“劃槳者”轉變為“掌舵者”。

（2）改革手段：由管制到服務轉變。行政審批作為管理經濟、社會和文化等各方面的一種重要的事前控制手段，已成為政府管理行政事務不可或缺的一部分。而行政審批改革過程中，地方政府各部門按照簡政放權和轉變政府職能的原則，依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查，理順政府與市場關系，著力解決行政審批社會反映強烈的突出問題，大力削減不合法、不合時宜的行政審批，逐步由重審批轉變為重監管，由政府管制轉變為釋放市場活力、規范審批行為、優化審批服務，更加注重市場在資源配置中的決定性作用，更加強調規范政府權力運行、提升政府服務水平。

地方政府行政審批改革在政府角色和改革手段的轉變上呈現出兩大共性特點，但是也存在分類區別、內容不同和進度不一的差異之處。第一，分類區別：權力清單中，行政審批項目的歸類有少數不太相同。第二，內容不同：權力清單中，地方政府行政審批項目形式不太一致。如：河南省和浙江省多以辦理流程圖為主，而重慶市存在辦理流程圖、審核文件和辦理證書三種形式。第三，進度不一：權力清單中，審批項目的調整完善、審批方式的創新探索進度不一。在審批項目的調整上，浙江省和重慶市建立健全省、市、縣多層級的行政審批，動態調整審批項目；但是河南省并未進一步在統一清單中公布省級以下行政審批；在審批方式的創新上，浙江省和重慶市積極創新探索在線審批、電子監察等新方法，但是河南省“網上審批”創新較落后。

（二）權責清單與負面清單的關系

新公共管理理論認為，在當代社會發展和公共管理中，只有政府、市場和社會組織三類主體良性互動，發揮自身優勢，合理分配公共管理職能，才能實現公共事務的協調治理。在互動過程中，根據國家行政學院孫曉莉的觀點，[46]三張清單十分形象地對政府和市場、政府和社會的關系進行了界定，使得各自職能邊界更加清晰。

就功能定位而言，三張清單“三位一體”，具有清晰的改革邏輯。在改革設計中，“負面清單”從經濟改革切入，瞄準政府與市場關系，打破許可制，擴大了企業創新空間；“權力清單”和“責任清單”從行政體制改革切入，瞄準規范政府權力，做出明細界定，是自上而下的削權。[47]三張清單的治理模式實際是政府簡政放權的操作指南，政府可以助力市場，為市場主體“松綁”，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。三張清單之下，權力清單列明政府應該干什么，“法無授權不可為”，防止公權濫用，減少尋租現象，使政府真正履行為人民、為大眾服務的職責；負面清單讓企業明了不該干什么，可以干什么，“非禁即入”，以形成公開透明、預期穩定的制度安排，促進企業創新活力充分迸發；責任清單是法定職責必須為，以建立誠信經營、公平競爭的市場環境，激發企業動力，鼓勵創新創造。政府要加強事中事后監管，當好市場秩序的“裁判員”和改革創新的“守護神”。這是對政府與市場、社會三者之間關系的一種厘清，也是對中央和地方之間關系的一種明確，有利于真正讓經濟社會發展的內生動力充分釋放，助推中國經濟社會發展躍上一個新平臺。

就清單內容而言，三張清單內容上存在不少交集或者關聯。在特定的領域，權力清單事項和負面清單事項是“一個硬幣的兩個面”，政府的準入審批權力就是對應于市場準入許可類事項存在的。比如對于《市場準入負面清單草案》（試點版）中“未獲得資質條件，不得從事棉花加工”一項，其在另一面則對應著政府“棉花加工資格認定”的權力。[48]責任清單是權力清單的另一面，權力必定對應責任，對于市場準入領域而言，責任清單規定了政府相關部門對負面清單內外事項進行監管的職責。2013年以來，截至2017年2月統計，國務院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項，其中取消491項、下放127項。這體現了有關部門大力推進行政審批制度改革，不斷削減行政審批事項，持續向市場和社會放權。為了進一步有效破除制約創業創新的各種不合理束縛，降低制度性交易成本，極大激發市場活力和社會創造力，市場準入負面清單需要根據行政審批事項的調整動態響應，在內容上保持一致，使得市場準入負面清單事項所對應的行政權力合法有效。此外，各級政府部門也應完善責任清單制度，確保市場準入清單放得開、管得住。現階段而言，“權力清單”和“負面清單”隨著實踐的展開要盡量做“減法”，即簡政放權和放寬市場準入領域，“責任清單”要盡量做“加法”，加強對市場和政府治理運行中的監管，做到合理宏觀調控和責任必究。

通過以上分析，可見市場準入負面清單與權力清單、責任清單有著密切的關系：①目的上，都是為政府和市場的行為劃定邊界，市場準入負面清單通過劃定邊界，還予市場在資源配置中的主動權，有助于發揮市場在資源配置中的決定性作用，權力清單和責任清單通過界定政府權力邊界，是政府簡政放權的操作指南，有助于更好發揮政府作用；②內容上，目前而言，凡屬于行政審批事項清單中明確列出有必要對市場主體準入進行審批的事項，都應該列入市場準入許可類清單，要加強市場準入負面清單與行政審批事項清單的銜接；③形式上，都是以清單的方式對政府的職責進行列單，清單事項對于政府而言是權力或責任，對于市場主體而言就是其應該配合的義務和行為邊界，這在形式上使得制度更加透明、規范。