二 人大立法制度理論與實踐研究的新進展

2018年是中國的法治建設取得顯著成效的一年，在習近平總書記法治思想的指引下，專家、學者從立法的基本理論、地方人大立法的實踐等出發，發表了一些政治站位高、觀點新穎的論文。

（一）關于立法基本理論

對于立法原則和規范，劉松山認為，科學立法要求主觀認識符合客觀實際，是一個追求真理的過程；周成奎認為，關于民主立法，一是體現為“三會制”，即座談會、論證會、聽證會。二是公布法律草案，公開征求各方面的意見。三是審議法律草案的三審制。對于立法主導主體，劉松山認為，強調人大主導立法，主要是想克服立法中的部門利益，發揮人大及其常委會的工作機構以及委員長會議、主任會議等組織和代表委員在立法中的積極作用，但應當避免把這些組織和個人在立法中的作用等同于人大主導。^[7]陳文華認為，全國人大的立法具有民主維度，應與民間規則兼容。然而，全國人大的立法制度還存在值得完善的空間，這導致全國人大立法未能全面反映不同利益訴求的差異性，尤其是未能綜合表達民間規則所顯現的不同利益訴求。^[8]2015年3月以來，為適應立法法修改后地方立法主體增加的新形勢，“依法立法”的核心點在于緊緊圍繞“提高立法質量”這個關鍵。2017年12月28日，十二屆全國人大常委會首次對外公開發布了立法工作的兩個重要“規范”。翟峰認為，將“立法中爭議較大的重要事項引入第三方評估”，延伸到地方人大很有必要。^[9]這些都表明，提高立法質量，既要注重科學立法、民主立法，也要注重包括民間規則在內的立法規范。科學立法、民主立法與立法主體、立法內容、立法過程有著密切聯系。

關于立法審議，宋方青、王翔認為，我國人大立法審議具有較為完整的制度架構，但部分主體未能充分運用權限，導致另一部分主體功能擴張，產生了規范與功能之間的張力。具體體現在會議議程的實際決定權偏移、統一審議中央委員會功能放大和議事成員的實際議事功能較弱三個方面。立法審議應當具備公正、科學、民主和效率等價值基礎，可以通過進一步明確統一審議的職能分工、完善立法聽證程序、設置立法辯論程序等途徑優化我國人大立法審議機制。^[10]也就是說，立法審議要有開放性，讓利益相關者、各方面利益的代表都有機會表達自己的看法，盡可能形成廣泛一致的意見。

（二）關于地方人大立法

關于地方立法理念，李顯剛認為，地方人大立法應嚴格按照黨中央關于把積極培育和踐行社會主義核心價值觀融入立法工作之中的要求，充分發揮立法對改革的引領和推動作用。強化省人大及其常委會在制定地方性法規中的主導作用，以良法促進發展、保障善治。發揮專家學者和社會力量在立法中的專業和智力優勢，加強常委會立法第三方評估工作，多措并舉調動社會各方參與立法的積極性，最大限度地凝聚社會共識。^[11]價值觀不同的確會對立法產生很大的影響作用，這就要求在立法中把人大及其常委會的主導作用與其他社會力量積極參與有機地結合起來。

關于地方立法體制及程序，馮亮、何俊志認為，現有的立法體制及立法程序，塑造了人大在立法中與其他主體互動的策略，并使人大的立法表現為政治邏輯與技術邏輯互動的過程，而促成政治邏輯與技術邏輯形成均衡互動的關鍵因素，是上級人大對下級人大的技術性審查否決威脅。下級人大通過請示上級人大法制工作機構，將其引入立法過程，消解立法的政治邏輯與技術邏輯的緊張關系，實現政治邏輯和技術邏輯的良性互動。^[12]這表明地方立法在一定意義上說是一個多方博弈的過程，也說明為了使通過的地方法規具有可執行性，必須在立法過程中充分考慮和體現多方面多層面的意見和建議。

關于人大常委會在立法中的作用發揮，馬偉認為，具有立法權的人大及其常委會應注重發揮在立項、起草、論證、審議等重點環節中的主導作用。2015年，青海省人大常委會法工委與省政協社會法制委簽署了《關于建立立法協商工作制度的備忘錄》。^[13]李培歡認為，面對當前我國基層的社會治理困境，地方人大通過立法方式解決矛盾和問題，發揮頂層設計的優勢，是優化基層社會治理路徑的一種創新。^[14]這就表明人大常委會在立法中的作用應該是全方位全過程的，這樣才能使地方法規在解決地方問題中發揮有效作用。

關于地方立法創新，劉嫣姝認為，地方立法應當科學界定設區的市和省級立法的不同側重點，引進西方一些公共管理規范的成功模型，扶持引導社會組織有效參與公共管理，通過這些領域的先行先試立法，為政府職能的轉變提供更有力的支持。^[15]這就表明地方立法要注重解決地方問題。

對于設區的市人大立法中存在的問題，蘇海雨認為，當前設區的市制定的地方性法規存在立法重復、法規質量不高等問題。人大立法機制的現實困境是問題的主要原因。應當在維護法制統一的前提下，突出地方發展特色，遵循科學民主立法，發揮人大主導作用，切實提高立法質量。^[16]孫述洲認為，大多數行政管理類的地方性法規的司法引用率并不高。當然，不能憑司法引用率低就簡單地判斷地方性法規實施情況不好，但過于偏低甚至零引用，起碼說明地方性法規的可訴性不強，立法必要性存在疑問。為此，地方人大應控制立法數量，提高立法質量。在觀念上，需要摒棄“法治就是立法”“立法萬能”的“立法依賴癥”。對涉及具體行政管理的事項，原則上應由地方政府制定規章，地方性法規不能越俎代庖。即使確實需要立的也應“有幾條立幾條”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，應節約立法資源。^[17]如何提高地方立法質量的確是地方立法中的關鍵問題，這不僅要求地方人大和政府科學地認識法規的作用機理、范圍限度，而且要充分把握地方經濟社會發展的規律和人民群眾的真正需要。

關于地方立法聽證，陳文博、蔣沅嫄認為，地方立法聽證實踐中的問題有立法聽證存在制度化缺陷，聽證陳述人代表性不足，公民參與意識缺乏，聽證反饋渠道缺失。改進地方立法聽證需要完善地方立法聽證規則法律體系，公民參與角色形成制度化，建立地方立法聽證反饋機制，構建立法機關與公民之間強有力的合作關系。^[18]立法聽證雖然是民主立法的基本途徑，但如果組織不好，就會出現形式主義，從而影響公民參與立法的積極性及法規的可執行性。

（三）關于提高民主立法、科學立法水平的思考

立法要堅持科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。對于如何將科學與立法進行有機結合，是一個值得深入探討的話題。科學意味著普遍、必然，在科學立法理論理念指導下的立法活動必然要實現法律法規內部的自恰且符合社會發展規律和人民的期待。要做到法律法規內部的自恰，首先要充分體現法律法規乃至政府規章都是國家意志，因而所有立法都必須以憲法為依據，不得與憲法相抵觸，下位法不得與上位法相抵觸，法律只能由全國人民代表大會及其常委會統一制定，在保證國家法制統一的前提下，國務院、省級人大及其常委會、國務院各部委、省級人民政府、設區的市人大及其常委會、設區的市級人民政府可以分別制定行政法規、地方性法規及政府規章。這樣才能保證國家意志與人民意志相一致。這就要求堅持黨對立法工作的領導，立法主體、立法權限、立法范圍、立法程序都是法定的，即依照法定權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。

對于科學立法問題，還有另外一種觀點認為，不宜將科學立法解讀為法的內容的科學化，否則就等于將法律與科學結論畫了等號。^[19]張春生傾向于認為科學立法是一種程序的科學，而非內容的科學。2014年10月23日，習近平總書記在黨的十八屆中央委員會第四次全體會議上強調要推進科學立法，關鍵是完善立法體制。由此可見，立法體制是科學立法的一個關鍵環節。立法體制是靜態和動態的有機結合，是兼顧程序和實體的制度。因此，我們所追求的科學立法，不僅要求立法的程序科學，而且要求法律的內容符合社會發展的實際需要，與人民的需要和期待相一致。

總之，要做到科學立法，立法就應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，既要科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利和義務，也要明確規定國家機關的權力和責任。這就要求法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性，即立法要管用，立法要行得通。對此，北京市人大及其常委會通過發揮黨委對立法的領導作用，人大對立法的主導作用，政府對立法的基礎作用，專家對立法的支撐作用，代表和人民群眾對立法的主體作用，不斷完善法規立項論證機制、法規預案研究機制、延后表決機制、立法后評估機制、請示報告機制，從而較好地實現了科學立法。

陳文華認為，全國人大的立法工作還存在許多需要完善的地方，尤其是在兼容民間規制方面做得還不盡如人意。至于民間規制（private regimes），它包括自愿協議行動守則和多重利益相關者（multi-stakeholder）倡議。民間規制至少包括三層內容：在自愿基礎上達成的協議、一致行動的守則以及涉及多重利益主體的倡議。誠然，法律作為一種意識形態，它是社會現實的反映。同時，法律也具有天然滯后性這一特征。對于廣泛存在于民間的鄉規民約、風俗習慣、倫理道德等，有時還不能夠及時地被轉化為法律。《中華人民共和國民法通則》第七條規定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經濟秩序。”這一條文的通俗表述是“公序良俗”。公序良俗既是公共秩序，也是善良風俗。從民間規制寬泛的定義來看，公序良俗也應該屬于其范疇。根據《中華人民共和國立法法》的規定，民間規制要想通過一定程序變成國家的法律，就必須由提案主體提出法律議案。

聽證制度在具體的法律實踐中發揮著不可或缺的作用。在我國聽證活動還開展得不充分，未達到聽證制度設計的預期效果。聽證制度化缺陷，既有法律缺失的原因，也有聽證程序缺失的限制；陳述人代表性不足，一方面有些行政機關會邀請那些認同自己的公民參加聽證會，避免提出極端而難以解決的問題；另一方面，也與聽證人的素養及利益訴求有關，有些受邀的公民由于缺乏必要的專業知識，因此很難對專業問題提出建設性的意見。公民參與聽證的目的肯定是希望自己的建議能夠得到采納，反映的問題能夠得到解決，如果立法機關只是將聽證作為一種形式，長此以往，公民參與聽證的熱情就會受到影響。因此，有必要就聽證制度專門立法，從法律的角度保障公民的聽證權。同時，要逐步擴大聽證的范圍。立法聽證制度是民主立法的重要抓手，對于提高立法質量具有不可替代的作用。