一 人大制度的發(fā)展與完善的新論述

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動人大工作取得歷史性成就。習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)展社會主義民主政治發(fā)表了一系列重要論述，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書，一些專家、學(xué)者也做了重要的闡釋。

（一）對習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的闡釋

全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在深入學(xué)習貫徹習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想交流會上的講話中指出，習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，科學(xué)地闡述了國家根本政治制度的歷史必然、特點優(yōu)勢、實踐要求，明確提出了做好新時代人大工作的重大原則、思路舉措、重點任務(wù)。栗戰(zhàn)書指出，要準確把握習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想。第一，要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。第二，要堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。第三，要堅持和完善人民代表大會制度。第四，要堅持人民當家作主。第五，要堅持全面依法治國。第六，要堅持民主集中制。第七，要堅持全面貫徹實施憲法。第八，要堅持以良法促進發(fā)展、保障善治。第九，要堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。第十，要堅持民有所呼、我有所應(yīng)。這十個方面是習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的主要內(nèi)容。習總書記關(guān)于人大制度和人大工作的重要論述還有很多，并且處于不斷豐富發(fā)展、與時俱進之中。我們要全面、持續(xù)、深入地學(xué)習領(lǐng)會習總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，自覺用之指導(dǎo)和推進新時代人大工作。^[2]也就是說，習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想是我們正確理解和把握人民代表大會制度的思想指引和做好人大工作的根本遵循。

全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀認為，習近平總書記關(guān)于人大制度的重要論述是根本政治制度的新定位，即人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排；人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。這些重要論述進一步闡明了人民代表大會制度的性質(zhì)、地位、特征和作用，拓展了人民代表大會制度的深刻內(nèi)涵，提升了人民代表大會制度的核心理念。從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時代新高度，賦予堅持和完善人民代表大會制度、推動人民代表大會制度與時俱進的新使命，開辟了制度發(fā)展的新境界。沈春耀認為，習近平總書記首次從理論和實踐兩個層面對人民代表大會制度提出創(chuàng)新要求，習近平總書記對人大監(jiān)督理論和工作的深刻闡述，也是做好人大監(jiān)督工作的科學(xué)指引和根本實踐遵循。這些論述包括人大要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，依法用好執(zhí)法檢查、聽取審議報告、專題詢問、跟蹤監(jiān)督、質(zhì)詢等多種監(jiān)督方式方法，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。沈春耀認為，習近平總書記關(guān)于依法治國的重要論述是依法治國的新布局。這些論述包括“改革和法治相輔相成、相伴而生”“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”“在法治下推進改革，在改革中完善法治”。在習近平總書記依法治國的重要論述精神的指導(dǎo)下，全國人大及其常委會堅持立法決策和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，通過制定新法律、修改相關(guān)法律、做出授權(quán)決定等方式，積極發(fā)揮立法引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用。^[3]也就是說，我們要從支撐和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度看待和運行人民代表大會制度。這不僅需要從理論和實踐兩個層面創(chuàng)新人大工作，而且要充分發(fā)揮人大在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、司法機關(guān)公正司法、引領(lǐng)和保障各項改革取得成功等方面的作用。

（二）關(guān)于人民代表大會制度的發(fā)展與完善

時和興認為，中國特色社會主義新時代意味著根本政治制度安排的新定位，國家發(fā)展新的歷史方位拓展了人民代表大會制度發(fā)展新的場域。堅持和完善人民代表大會制度，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅實的制度保障。歷史地看，中國共產(chǎn)黨是人民代表大會制度的發(fā)起者和推動者，是中華人民共和國政治秩序的締造者。中國共產(chǎn)黨同人民代表大會制度的關(guān)系，實質(zhì)上體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式問題。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式的實現(xiàn)途徑就是人民代表大會制度。黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，必須通過人民代表大會制度。在人民代表大會制度發(fā)展與完善進程中，其外延拓展的另一個重要空間就是協(xié)商民主制度。選舉民主和協(xié)商民主相互補充、相得益彰，成為當代中國政治制度變遷的特點之一。^[4]也就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家建設(shè)通過民主，歷史地現(xiàn)實地密切聯(lián)系在一起。隨著國家的發(fā)展、社會的進步，黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家建設(shè)的關(guān)系會更加密切。

劉松山認為，人大制度理論與實踐創(chuàng)新有兩條線索：一條是在理論和制度層面，對黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度的關(guān)系做出創(chuàng)新。在這方面，十八屆四中全會已經(jīng)為我們指明了方向，即“三統(tǒng)一”“四善于”。另一條就是對以人民代表大會為核心的國家機關(guān)體系進行理論與實踐的創(chuàng)新。這方面又可以分為兩條線索：一條是對人大及其常委會本身的理論與實踐進行創(chuàng)新。另一條是對人大及其常委會以外的國家機關(guān)進行理論與實踐的創(chuàng)新。比如，現(xiàn)在推進的監(jiān)察體制改革就是這類實踐創(chuàng)新的典型。^[5]也就是說，無論是黨對人民代表大會工作的領(lǐng)導(dǎo)，還是國家機關(guān)自身建設(shè)的發(fā)展，都是與時俱進的，從而使人民代表大會制度的優(yōu)越性不斷得到體現(xiàn)。

李仲安認為，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)本身就在人民代表大會制度這一根本政治制度安排之內(nèi)，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求。人民代表大會制度就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的制度載體和制度保障。這體現(xiàn)了對新時代人民代表大會制度的認識提升到一個新的高度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的新型政黨制度新就新在它是馬克思主義政黨理論同中國實際相結(jié)合的產(chǎn)物，有效避免了舊式政黨制度代表少數(shù)人、少數(shù)利益集團的弊端；有效避免了一黨缺乏監(jiān)督或者多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端；有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區(qū)域和集團利益決策施政所導(dǎo)致的社會撕裂的弊端。^[6]也就是說，正是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的新型政黨制度，不僅保證了國家根本政治制度的人民性、有效性，而且實現(xiàn)了國家發(fā)展和人民幸福的有機統(tǒng)一。

（三）關(guān)于進一步堅持和完善人民代表大會制度的思考

習近平總書記關(guān)于人大制度的系列重要講話，深刻闡明了人民代表大會制度的科學(xué)內(nèi)涵、職能定位和運行機理，為人民代表大會制度與時俱進指明了前進方向和具體路徑，為我們的研究指明了方向和重點。要緊緊圍繞習近平關(guān)于人大制度的重要論述，深刻揭示人民代表大會制度的建立、發(fā)展和不斷煥發(fā)出強大生機活力的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯，深刻揭示全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯和制度機制要求，深刻揭示人民代表大會制度的中國智慧和世界意義。要緊扣習近平關(guān)于人大制度建設(shè)系列重要講話精神實質(zhì)，聚焦人民代表大會制度性質(zhì)、地位和職能作用，結(jié)合人大工作實踐，著力研究和闡釋習近平新時代人大制度建設(shè)思想的深刻內(nèi)涵、時代特征、豐富內(nèi)容、理論特色、實踐要求和歷史貢獻。具體來說，一是要進一步研究人大制度建設(shè)與堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在關(guān)系；二是要進一步研究人大制度建設(shè)與實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)系；三是要進一步研究人大制度建設(shè)與實現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興的內(nèi)在關(guān)系；四是要進一步研究人大制度建設(shè)與我國社會主要矛盾變化及其解決的關(guān)系；五是要進一步研究人大制度所彰顯出的蓬勃的生機活力在世界社會主義發(fā)展史上、人類社會發(fā)展史上的重大意義。

對于人民代表大會制度的發(fā)展完善，也應(yīng)該從具體的步驟著手。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一作為理念已被黨的組織和國家機構(gòu)所熟知，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一的實體性制度建設(shè)得到全面加強、不斷完善。黨通過人大常委會黨組加強了對人大的領(lǐng)導(dǎo)和對人大工作的支持。一些地方黨委也定期召開人大工作會議，加強和改善對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。政府的重大事項向人大常委會報告已有具體實施機制。人大常委會黨組也積極主動地向同級黨委報告工作。人大常委會可以對政府的工作進行過程性監(jiān)督。黨委、人大和政府之間在具體工作層面上的一些協(xié)同和程序性安排仍有待進一步規(guī)范，政府有些工作應(yīng)由人大決定卻不通過人大，而不應(yīng)由人大決定的工作反而推給人大來做決定的現(xiàn)象仍需改進。比如一些地方關(guān)于土地儲備、房屋拆遷的決定，政府往往請求人大常委會來做出。再如一些地方政府的融資或貸款也讓人大常委會做出決定，使人大常委會成為“擔保人”。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是國家機關(guān)始終為人民服務(wù)的根本保證。這就要求人大常委會黨組、政府黨組要就各自所做出決定的重大事項的相關(guān)情況主動自覺地向黨委匯報，經(jīng)黨委同意后，再根據(jù)黨委的指示，嚴格依照法律法規(guī)規(guī)定的程序提交人大或人大常委會會議決定。

習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。”這就要求既要注重權(quán)力運行的制約與監(jiān)督方式，也要注重黨的群眾路線在整個人大制度建設(shè)和人大工作中的貫徹落實。通過權(quán)力運行的制約與監(jiān)督方式的分析才能真正把握人民代表大會制度的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求，堅定人民代表大會制度自信。通過注重對黨的群眾路線在整個人大制度建設(shè)和人大工作中的貫徹落實情況進行分析，才能深刻把握中國共產(chǎn)黨崇高的歷史使命及其何以始終同人民同呼吸、共命運、心連心，始終支持人大依法履行職能、開展工作和發(fā)揮作用，并善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權(quán)威，維護全黨全國的團結(jié)統(tǒng)一。

人民代表大會及其常委會要在習近平新時代人大制度思想的指導(dǎo)下，緊緊圍繞黨的十九大所確定的重大決策部署，全面履行憲法法律賦予的各項職責，全面加強和改進人大工作，推動人民代表大會制度與時俱進，在新時代探索新實踐、展現(xiàn)新作為。具體來說，一是要堅持人民主體地位，保障人民民主權(quán)利，充分發(fā)揮人大代表作用，擴大公民有序政治參與，這既是人大發(fā)揮作用的出發(fā)點，也是落腳點；二是要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，進一步提高立法質(zhì)量，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障改革的作用，確保重大改革于法有據(jù)、順利實施，這是人大發(fā)揮作用的根本途徑和重要方式；三是要加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威，這是保障依法治國的基本要求；四是要切實履行憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)，堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，增加監(jiān)督實效，這是保障其他國家機關(guān)實現(xiàn)人民群眾利益，推進社會文明進步的重要舉措；五是要完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)，健全人大工作制度，這是人大加強自身建設(shè)的重要途徑。