六 地方和基層治理體系建設研究

地方和基層治理體系直接面對著多樣的治理問題和復雜的治理環境，是展現治理現代化水平的直接體現。2018年這一主題的研究，從地方和基層治理體系建設及其優化，治理體系運作過程及其優化這一“靜”一“動”兩方面較為全面地揭示了地方和基層治理的一般狀況，以及地方和基層治理體系建設和運作過程的新變化，重點關注了多主體、多形態的治理合作以及方興未艾的技術革新在優化治理中的作用。

（一）治理體系建設及其優化

鑒于城市政府和城市社區的治理體系與鄉鎮政府和農村社區的治理體系及治理環境存在很大區別，對治理體系建設及優化的研究也據此分為兩個部分展開。

圍繞城市政府治理體系與優化，研究的主題主要集中于官員晉升、人事管理等問題上。通過對干部成長歷程的考察，有研究概括了地方干部在黨政之間輪序晉升的一元化精英發展模式。^[96]針對逐漸提上日程的公務員分類管理改革，重在推進人事管理觀念的根本性轉變，通過加強人事評價、薪酬管理、跨類流動等配套制度來促進改革。^[97]地方編外人員群體是人事管理中常常被忽略的問題，有觀點認為，編外人員的存在為地方政府的人事制度增加了彈性，使地方政府可以應對社會轉型期公共事務劇增和編制控制之間的沖突。^[98]針對城市社區的治理體系建設與優化，學界主要探討了街道辦事處改革和新興城市社區治理體系建設等問題。實踐中，城市街道辦事處改革存在著不同模式，簡單依靠街道辦的存廢不能從根本上改變街居制的根源性問題，而是要加快職能精簡。^[99]針對新興城市社區，有研究基于“政府—市場—社會”的分析框架，對北京“農轉居”社區治理中所存在的四種主要模式進行了分析，發現三者混合機制相較于側重兩種機制結合的模式更有利于克服潛在的治理失靈風險。^[100]

隨著現代化范圍的逐步擴大，鄉村社會的治理環境和治理目標發生了急劇變化，^[101]鄉鎮政府和農村社區的治理體系建設與優化面臨著新的問題。因為絕大多數鄉村很難在短時間內通過自主培養獲得相應的治理資源和治理結構，所以，外部輸入和間接培養的治理資源在絕大多數鄉村發揮著主導作用，這也使得鄉村社會的治理結構重心越來越偏向于黨政體系和鄉村精英。^[102]鄉鎮干部、掛職干部、村干部、新鄉賢和城鄉流動人口等各種類型的鄉村社會精英角色成為鄉村社會治理研究的重點關注對象。針對鄉鎮黨政治理體系，經驗表明，單純的鄉鎮撤并常常給基層治理帶來困難，重要的是要進一步增強民主參與機制，打造責任政府，促進均衡發展，強化公共服務來加大治理能力。^[103]鄉鎮治理體系建設，必須重視對“中堅干部”的培育和使用，特別應重視發揮他們的作用。^[104]村干部的職業化和薪酬激勵也成為研究所關注的重要問題。^[105]鄉賢的角色和作用引起了廣泛討論，有研究認為，鄉賢群體困擾分為“保護型經紀”和“盈利型經紀”，論證了這兩種類型的不足以及培養“內生型經紀”的路徑。^[106]相對于留守精英和返鄉精英而言，流動精英群體的作用沒有得到重視，應積極開發利用這部分鄉村精英在城鄉社會中均保有的深度嵌入和社會關聯，吸納他們參與鄉村公共生活。^[107]

（二）治理過程及其優化

中央和上級治理體系與轄區公眾群體構成地方和基層治理體系運作兩方面的環境，因而對地方和基層治理體系運作過程的研究可劃分為政府間關系、常規治理行為與公眾互動三個維度。

從政府間關系視角看，中央和地方、上級和下級治理體系運作過程存在著一定程度的矛盾張力。督查制度、典型機制等，都是中央和上級治理體系調動下級和基層治理體系運作的方法。這背后也反映了政府間關系的復雜性。^[108]更有研究論證要建立合理的上下聯動和分工機制。^[109]在常規治理方面，權力清單制度、網格化管理制度和領導小組制是較多研究所關注的主題。權力清單制度在簡化審批、起底權責、監督用權、促進配套改革等方面發揮積極作用的同時，也存在著權力來源、制定標準和清單內容等問題，應通過加強公眾參與和監督問責力度，注重專家論證和第三方評估，以期修正權力清單制度發展過程中出現的現實偏差。^[110]就形成成熟的權力清單制度而言，應探索形成上下一致的權力清單編制模式，完善相關法律體系與配套制度，強化權力清單制度的嚴格執行和建立權力清單制度的動態管理機制。^[111]網格化管理制度之所以被地方政府普遍采用，關鍵在于網格化管理通過一系列的機制創新，較為有效地克服了政府碎片化問題，適應了流動社會背景下的公共治理需要。^[112]然而，數據分析研判不足、綜合協調能力較弱和非預期性政策后果等因素限制了網格化管理制度效能的發揮，也制約了網格化管理的制度化進程及其效果，為此要健全協調機制、做實資源下沉并強化智慧決策。^[113]在未來應推動網格成為政府構建基層社會良性政社關系的載體，從網格化管理走向網絡化治理進而形成網絡化服務。^[114]關于領導小組制度的研究，學者論證了多種假設，如政府工作的注意力假設、政策環境假設、行政運作假設、政府偏好假設等。^[115]地方和基層治理體系在運作過程中必須保持與公眾的積極互動、保持對社會的開放狀態是城市和鄉村治理研究的共識。^[116]

（三）組織協作與治理優化

從已有實踐來看，組織協作包括跨黨政部門協作、跨區域治理體系間協作、黨政部門與社會組織協作和跨自治組織間協作四種主要形式。其中，跨黨政部門協作、跨區域治理體系間協作、黨政部門與社會組織協作通常被應用在地方和城市基層社會治理之中，跨自治組織間協作通常被應用在鄉鎮和農村基層社會治理中。

在地方和城市基層社會治理方面，有研究概括出主要的協作治理模式，并結合案例將跨政府部門聯動和政府部門與各類社會主體的合作治理稱為“整體性治理”^[117]。在實踐中，黨政部門與專業組織的合作是常見的現象，這種現象在理論上被概括為“專業主導式合作治理”模式和“甄別性吸納”模式。^[118]這些模式在實踐中的情形有社區治理中的社會組織參與^[119]，以及信訪案件處理中的政府與社會組織合作等。^[120]

相較而言，最為新鮮的跨自治組織間協作是以鄉村治理中的聯村制度為代表的。以聯村聯戶的形式參與基層治理的方式，打破了科層制的諸多限制，重構國家和社會之間的中間協調地帶，從而實現了自下而上的民意表達和政治參與，有利于緩解干群矛盾，加強政府對基層社會需求的回應能力，彌補村級治理公共性的缺失。與此同時，也面臨著群眾日益復雜多元的訴求、村級權力結構對正式權力的排斥、行政體系內過于形式化的監督與考核機制等問題。因此，應當進一步明確聯村干部的職能與職責，完善對聯村干部的監督考核機制，同時強化對村級權力的監督和管理。^[121]

（四）技術革新與治理優化

互聯網技術的深入發展，大數據和人工智能技術的快速成長對于治理思維的轉型、政府治理現代化和社會治理科學化有著極大的促進意義。這方面的研究涉及最新的技術創造被應用于公共事務治理的渠道和公共事務治理思維的創新^[122]，包括從應急管理、風險災害管理、行政審批制度改革、城市管理、社會治理等應用場景出發，提出大數據技術、人工智能技術的納入可以有效推動管理現代化的多重意義。^[123]積極適應技術變革，從制度保障、文化輔助、技術創新、倫理安全等路徑推動大數據、人工智能與政府轉型深度融合乃是歷史發展的必然趨勢。^[124]

但是，先進的技術不代表可用的數據資源，龐大的數據資源不代表強大的信息能力，充分的信息渠道不代表取得良善的決策效果^[125]，因而要認真面對數據開放、數據共享和數據使用中的問題。^[126]就此學者們從理論和實踐上開展了多樣化的探討。數據開放對治理優化具有重要意義，應從政策、主體、課題、方法和技術維度建構推動數據開放的基本框架。^[127]在實踐中，我國政務數據開放存在著數據量少、質量不高、再利用性低等問題，應通過探索首席信息官制度、加強數據脫敏工作、推動法制建設等方式來加強政府部門的大數據能力。^[128]數據開放的一個重要目的在于數據共享。數據共享能夠有效促進政務服務的業務重組與流程再造，打造政務服務鏈，提升政府治理能力。推動數據共享必須發揮政策優勢，以標準化為切入點，逐步應用并完善云端共享平臺，深度融合機制與技術的創新，保障配套資源支撐。^[129]圍繞數據的使用，有學者認為，應規避數據使用風險，需要明確數據使用規則，設立數據使用標準，強化數據使用監管，打破數據使用壟斷和追究數據濫用責任。^[130]

浙江省“最多跑一次”改革是通過技術革新優化地方治理，較好地解決數據開放、數據共享和數據應用的典型案例。來自第三方評估顯示，浙江各地推進“最多跑一次”改革呈現出全面發力、多點突破、縱深推進的良好態勢。群眾對企業改革的認同度、滿意度、獲得感不斷提高。^[131]基于“最多跑一次”在線協作和數據共享的分析，研究認為，二者能有效降低政府部門間的合作成本，深度推進政府部門之間的融合，同時還具有很強的正外部性。^[132]為了深化“最多跑一次”改革，需要進一步實現政務標準化和信息共享，既要注重技術變革，也要注重管理創新。^[133]