摘要

自2007年農(nóng)村金融改革以來，村鎮(zhèn)銀行已覆蓋了我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，尤其是一些中西部貧困地區(qū)，有效增加了“三農(nóng)”和小微企業(yè)的金融服務供給，在很大程度上達到了政策預期目標。但是，在競爭日益激烈的農(nóng)村金融市場上，村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模不經(jīng)濟問題越來越成為其發(fā)展的巨大障礙。規(guī)模化發(fā)展是突破村鎮(zhèn)銀行發(fā)展困境的重要途徑。我國金融監(jiān)管部門高度重視村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模化發(fā)展問題，不斷改進政策，進行村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化組建和發(fā)展的試點。有關(guān)村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展的管理模式可以概括為四種：一是在主發(fā)起行設(shè)立村鎮(zhèn)銀行管理總部或設(shè)立相對獨立的事業(yè)部（以下簡稱“管理總部模式”），二是設(shè)立獨立的金融機構(gòu)控股公司或投資管理型村鎮(zhèn)銀行（以下簡稱“投管行模式”），三是設(shè)立地市級總分行制村鎮(zhèn)銀行（以下簡稱“地市總分行模式”），四是“多縣一行”模式。

村鎮(zhèn)銀行的這四種規(guī)模化發(fā)展管理模式都包含了共享經(jīng)濟的特征。共享經(jīng)濟中不同主體不必擁有但可以使用同一資源，分擔這一資源的成本，從而增加各主體的凈收益，提高這一資源的利用效率。共享經(jīng)濟消除了單個使用者無力支付獲得該資源的成本或者單獨獲取并使用該資源不經(jīng)濟的困境。數(shù)字化時代的互聯(lián)網(wǎng)等即時通信技術(shù)使跨區(qū)域、跨越物理隔離的共享變?yōu)榭赡堋Ｔ诖彐?zhèn)銀行的四種規(guī)模化發(fā)展管理模式下，各村鎮(zhèn)銀行及其分支行可以共同利用管理總部、投管行、地市總分行、“多縣一行”或第三方服務平臺的專業(yè)化服務。這種共享在很大程度上解決了單個村鎮(zhèn)銀行規(guī)模不經(jīng)濟的問題，從而可以實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行集約化管理、專業(yè)化服務和規(guī)模化發(fā)展。

2007年以來我國農(nóng)村金融改革的基本邏輯是增量改革，通過增加新型農(nóng)村金融機構(gòu)來增加農(nóng)村金融市場的競爭性，從而提高農(nóng)村金融服務的有效供給。但是，自2016年以來村鎮(zhèn)銀行組建數(shù)量的年增長率已經(jīng)降到10%以下，并持續(xù)降低。可見，村鎮(zhèn)銀行數(shù)量快速增長的時期已經(jīng)結(jié)束，其進一步的健康發(fā)展將開始進入主要依靠存量改革的階段。同時，對于少數(shù)貧困縣域尚無村鎮(zhèn)銀行覆蓋的問題，也需要在存量改革中予以解決。存量改革的核心是提高效率和發(fā)展質(zhì)量。共享式規(guī)模化發(fā)展是村鎮(zhèn)銀行高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

本報告重點分析了樣本村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模經(jīng)濟及其社會效應，并以三個典型案例分析上述四種村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展模式的規(guī)模經(jīng)濟及其社會效應。本報告數(shù)據(jù)來源主要是中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇組委會、中國縣鎮(zhèn)經(jīng)濟交流促進會聯(lián)合組織的“全國村鎮(zhèn)銀行綜合業(yè)務發(fā)展情況排名活動”中參加銀行填寫的問卷信息，以及本課題組的實地調(diào)研所獲信息，并輔以中國銀行保險監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行公布的數(shù)據(jù)。采用的理論分析框架主要是規(guī)模經(jīng)濟理論以及微型金融雙底線目標（財務績效與社會績效）的分析方法，規(guī)范分析與實證分析相結(jié)合，其中分別采用了簡單回歸分析和典型案例研究的方法。

自2010年開始，我國金融監(jiān)管部門不斷出臺政策，為村鎮(zhèn)銀行提高管理效率、擴大經(jīng)營規(guī)模從而提高可持續(xù)發(fā)展能力創(chuàng)造條件。其中，最為重要的就是關(guān)于上述四種模式的政策。截至2019年年底，我國已有11家地市級總分行模式的村鎮(zhèn)銀行，15個省份開展首批“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點，第一家投資管理型村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)開業(yè)。在推動村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展、實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性的同時，金融監(jiān)管部門還不斷改進有關(guān)村鎮(zhèn)銀行“支農(nóng)支小”、服務縣域市場定位的政策，以確保村鎮(zhèn)銀行政策目標的實現(xiàn)。

截至2019年9月末，全國已組建村鎮(zhèn)銀行1633家，覆蓋了31個省份的1296個縣（市、旗），縣域覆蓋率達到70.6%。從本課題組在網(wǎng)上搜索到的1630家村鎮(zhèn)銀行的注冊地址看，90.43%（1474家）村鎮(zhèn)銀行集中在胡煥庸線以東，2.15%（35家）位于胡煥庸線經(jīng)過的縣域，7.42%（121家）位于胡煥庸線以西，后兩種情況合計不足10%。胡煥庸線反映了我國經(jīng)濟地理特征以及人口分布特點。可見，村鎮(zhèn)銀行的分布也與人口分布和經(jīng)濟地理特征密切且高度相關(guān)。這可稱為村鎮(zhèn)銀行的“胡煥庸線分布”特征。

截至2018年年底，在全部農(nóng)村中小金融機構(gòu)中，村鎮(zhèn)銀行法人機構(gòu)數(shù)量占41.30%，營業(yè)性網(wǎng)點數(shù)量占6.83%，從業(yè)人員數(shù)量占9.74%，整體資產(chǎn)規(guī)模占4.37%。截至2018年年末，全國村鎮(zhèn)銀行各項存款余額為1.18萬億元；各項貸款余額0.94萬億元；累計為658.5萬家農(nóng)戶和小微企業(yè)發(fā)放貸款1114.6萬筆，共計4.69萬億元；農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款合計占比為91.18%；戶均貸款余額下降至34萬元，保持連續(xù)六年下降。這些數(shù)據(jù)說明，總體上村鎮(zhèn)銀行以“支農(nóng)支小”為市場定位，但是單體規(guī)模很小。

規(guī)模經(jīng)濟一般是指隨著企業(yè)規(guī)模擴張而帶來的長期平均成本下降、收益遞增的現(xiàn)象，反映出企業(yè)合理的產(chǎn)量所帶來的勞動生產(chǎn)率的提高。與規(guī)模經(jīng)濟相對是規(guī)模不經(jīng)濟，即當企業(yè)規(guī)模超過一定限度，導致平均成本上升、邊際報酬遞減，或者企業(yè)規(guī)模過小，無力進行基本的、必要的固定資產(chǎn)投資，或者即使投資，也難以在合理的期限內(nèi)回收投資，導致平均成本居高不下，而收益較低的現(xiàn)象。

規(guī)模經(jīng)濟可以分為內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟和外部規(guī)模經(jīng)濟。前者依靠企業(yè)內(nèi)部資源優(yōu)化配置，使用更先進的技術(shù)，使生產(chǎn)的長期平均成本降低，組織和經(jīng)營效率提高。后者是通過企業(yè)間的合理分工與協(xié)作、合理的地區(qū)布局等，使各種生產(chǎn)要素得到綜合利用，提高公共設(shè)施的使用效率，從而降低各企業(yè)的生產(chǎn)成本。

國內(nèi)外研究表明，中小商業(yè)銀行業(yè)務規(guī)模擴大，可以帶來單位運營成本下降、單位收益上升的規(guī)模經(jīng)濟效應。商業(yè)銀行實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的途徑可以分為兩類：一是外延式發(fā)展，擴大業(yè)務的地域范圍，增加資產(chǎn)規(guī)模，從而增加客戶數(shù)量。二是內(nèi)涵式發(fā)展，即通過提高經(jīng)營管理效率，提高服務能力，從而擴大規(guī)模經(jīng)濟邊界，擴大業(yè)務規(guī)模。在數(shù)字化時代，金融科技已成為內(nèi)涵式規(guī)模化發(fā)展的重要甚至是不可或缺的手段。集約化和專業(yè)化相結(jié)合是中小商業(yè)銀行實現(xiàn)內(nèi)涵式規(guī)模經(jīng)濟的重要手段，其既包含了組織流程再造，也包含了先進技術(shù)手段的應用。但是，村鎮(zhèn)銀行規(guī)模小，發(fā)展空間有限，難以獨立承擔建設(shè)和運維金融科技系統(tǒng)的巨大投入，處于規(guī)模不經(jīng)濟的困境。

共享經(jīng)濟意味著多人共同消費同一商品或服務，是不同主體之間進行共享的經(jīng)濟模式。共享使資源使用者在不增加成本或僅增加少量成本的前提下獲得更多收益，并使其使用者無須支付成本或僅付少量成本就可以得到對資源的利用。在共享經(jīng)濟中，對資源擁有和使用的成本在其所有者和使用者之間得到分攤，增加了兩者的收益，使資源利用效率得到提升。而且，隨著資源利用者數(shù)量和使用頻次的增加，資源利用的邊際成本可以不斷降低，直至趨近于零。因此，共享產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟效應，是一個價值共創(chuàng)的過程。

村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展的四種模式也蘊含著共享經(jīng)濟的原理。在村鎮(zhèn)銀行管理總部模式和投管行模式下，每個村鎮(zhèn)銀行都是彼此獨立的法人機構(gòu)，擁有各自獨立的經(jīng)濟利益。在總分行制和“多縣一行”制下，盡管分支行不是獨立法人機構(gòu)，但是，由于受到當?shù)卮婵钪饕糜诋數(shù)氐恼呦拗疲總€分支行在各自的縣域內(nèi)開展業(yè)務，成為一個相對獨立的利潤中心。因此，在這四種模式下村鎮(zhèn)銀行或分支行無力或難以支付的、對實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟至關(guān)重要的投資都由總部、投管行或總行進行。這些投資可能涉及戰(zhàn)略管理、流程優(yōu)化、產(chǎn)品研發(fā)、中后臺系統(tǒng)服務、技術(shù)支撐和員工培訓等。各村鎮(zhèn)銀行或分支行可以利用這些資源，同時需要支付使用費用。尤其重要的是，由于各村鎮(zhèn)銀行只能在本注冊區(qū)域內(nèi)經(jīng)營，彼此不存在競爭關(guān)系，因此，他們不會因為共享而產(chǎn)生對同一資源的競爭，反而會因為共享而解決了各自難以解決的問題，增強各自的競爭力。這樣，就形成了村鎮(zhèn)銀行的共享經(jīng)濟模式。

本報告對村鎮(zhèn)銀行規(guī)模經(jīng)濟效應測量的方法是考察隨著業(yè)務規(guī)模增長，資產(chǎn)利潤率和成本收入率的變化；如果資產(chǎn)利潤率不斷提高，而成本收入比率不斷下降，則可以判斷產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)濟效應。本報告使用了效益和效率兩方面指標，分別是資產(chǎn)利潤率和成本收入比率。因為村鎮(zhèn)銀行受到“服務縣域、支農(nóng)支小”政策的約束，所以對于村鎮(zhèn)銀行規(guī)模經(jīng)濟的測度還有必要考察由規(guī)模經(jīng)濟所帶來的社會效應。在社會效應方面，本報告采用了三個方面的指標，一是覆蓋廣度指標，使用的是貸款客戶數(shù)量；二是覆蓋深度，使用的是農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款戶占比和戶均貸款余額；三是根據(jù)2019年銀保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于推進村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》，使用了“支農(nóng)支小”主業(yè)聚焦度指標，包括各項貸款占比、年度新增當?shù)刭J款占年度新增可貸資金的比例（由于后者缺少數(shù)據(jù)，以存貸比代替）。

通過對樣本村鎮(zhèn)銀行的相關(guān)業(yè)務數(shù)據(jù)的回歸分析，本報告發(fā)現(xiàn)，擴大貸款業(yè)務規(guī)模有助于降低成本、增加收入和提高經(jīng)營效率，說明樣本村鎮(zhèn)銀行尚未達到理想的規(guī)模經(jīng)濟狀態(tài)。通過對樣本村鎮(zhèn)銀行社會績效指標的分析，本報告發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)規(guī)模的擴大會帶來金融服務覆蓋面的擴大，包括網(wǎng)點數(shù)量、貸款客戶數(shù)以及農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款余額的增加，但是，不一定能夠強化覆蓋深度，即不一定能服務更微小的客戶，反而可能服務更大、更強一些的客戶。

通過對地市總分行模式的四川省廣元市貴商村鎮(zhèn)銀行、“多縣一行”模式的山西省交口縣村鎮(zhèn)銀行、管理總部模式和投管行模式的興福村鎮(zhèn)銀行的分析可以發(fā)現(xiàn)，這四種模式都具有一定的規(guī)模經(jīng)濟效應和社會效應，我國村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展具備這樣幾個特點：第一，村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模化發(fā)展有一定的次序，即一般是從外延式規(guī)模化發(fā)展開始，然后過渡到內(nèi)涵式規(guī)模化發(fā)展。當然，這種次序不是單向、不可逆的，只是在初期以外延式為主，其后以內(nèi)涵式為主。前者是后者的前提和基礎(chǔ)，后者是前者進一步發(fā)展的必要條件。第二，貴商村鎮(zhèn)銀行、融都村鎮(zhèn)銀行和興福投管行都不是單一的一種規(guī)模化發(fā)展模式與軌跡。貴商村鎮(zhèn)銀行是“總分行+多縣一行”。融都村鎮(zhèn)銀行的“多縣一行”是套嵌在管理總部模式之中，有主發(fā)起行在背后支撐。興福投管行不僅是由興福系村鎮(zhèn)銀行的管理總部發(fā)展而來，而且其管理的恩施興福村鎮(zhèn)銀行也是地市總分行模式的村鎮(zhèn)銀行。第三，目前村鎮(zhèn)銀行規(guī)模普遍較小，遠未達到可能規(guī)模經(jīng)濟的上限，況且金融科技的發(fā)展不斷拓展著規(guī)模經(jīng)濟的邊界，所以，村鎮(zhèn)銀行仍有很大的規(guī)模化發(fā)展空間。第四，村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展模式都產(chǎn)生了積極的社會效應，金融服務覆蓋面擴大，貸款客戶數(shù)量增加，“支農(nóng)支小”能力增強，推動了政策目標的實現(xiàn)。

本報告的初步結(jié)論有以下幾點。

第一，村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展的各種模式都已顯現(xiàn)一定的規(guī)模經(jīng)濟效應或潛力，提高了村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展能力，也推動了村鎮(zhèn)銀行在中西部地區(qū)的發(fā)展，有助于打破村鎮(zhèn)銀行的“胡煥庸線”分布狀態(tài)，改善中西部金融服務薄弱地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足的現(xiàn)狀。

第二，受自身條件、市場環(huán)境和政策等各方面約束，村鎮(zhèn)銀行要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟并非易事。與有關(guān)村鎮(zhèn)銀行堅守定位的政策要求相比，村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展的社會效應還有較大的提升空間。

第三，村鎮(zhèn)銀行的規(guī)模化發(fā)展政策規(guī)定了增設(shè)機構(gòu)的資金主要用于當?shù)兀@種措施是必要的。因此，村鎮(zhèn)銀行機構(gòu)與資金分散的空間分布狀況在短時期內(nèi)不會發(fā)生根本改變。

第四，不同的規(guī)模化發(fā)展模式，其規(guī)模經(jīng)濟潛力不同。地市總分行模式和“多縣一行”模式主要是外延式規(guī)模化發(fā)展，實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟。其中，前者比后者更具實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和更大社會效應的條件。管理總部模式和投管行模式主要是內(nèi)涵式規(guī)模化發(fā)展，實現(xiàn)外部規(guī)模經(jīng)濟和內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟的潛力更大、更持久，這也為擴大社會效應提供了更好的條件。

第五，各種規(guī)模化發(fā)展模式可以結(jié)合，但是結(jié)合需要有一定的次序。

第六，村鎮(zhèn)銀行共享式規(guī)模化發(fā)展不是簡單的組織結(jié)構(gòu)和管理方式的變革，而是涉及組織流程和業(yè)務流程的再造，以及金融科技應用的全方位應用。

第七，規(guī)模化發(fā)展中既要實行統(tǒng)一的集約化管理，管控住風險，又要保持分支行的相對獨立性，根據(jù)分支行或下轄村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務特點，滿足其多樣性、個性化的需求。

第八，在數(shù)字化時代共享經(jīng)濟是大勢所趨，共享式的金融科技服務平臺是村鎮(zhèn)銀行克服規(guī)模不經(jīng)濟的重要出路。有條件的村鎮(zhèn)銀行管理總部和投管行可以自建平臺，也可以向外輸出服務能力。未來，專業(yè)的金融科技服務平臺公司也會在村鎮(zhèn)銀行共享式規(guī)模化發(fā)展中大有作為。

根據(jù)以上結(jié)論，本報告認為應鼓勵和支持村鎮(zhèn)銀行在現(xiàn)有規(guī)模化發(fā)展基礎(chǔ)上繼續(xù)探索創(chuàng)新，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的高質(zhì)量發(fā)展，并提出如下六項政策建議。

第一，繼續(xù)推動地市級總分行模式村鎮(zhèn)銀行在當?shù)貜V大農(nóng)村地區(qū)將業(yè)務向縱深發(fā)展，并鼓勵和支持其參與“多縣一行”試點，擴大其規(guī)模經(jīng)濟效應，同時提高貧困地區(qū)金融服務覆蓋的廣度和深度。

第二，允許參與“多縣一行”試點的村鎮(zhèn)銀行在非鄰縣設(shè)立支行，以支持其盡快取得規(guī)模經(jīng)濟效應，填補更多老、少、邊、窮地區(qū)金融服務空白或增加這些地區(qū)金融服務的有效供給。

第三，允許表現(xiàn)優(yōu)異的管理總部或投管行并購重組本系之外的村鎮(zhèn)銀行，并參與“多縣一行”試點，充分發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟潛力，擴大村鎮(zhèn)銀行的覆蓋面。

第四，優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展的支持政策。一是參照新建村鎮(zhèn)銀行的財稅優(yōu)惠政策予以支持。二是央行可以通過對主發(fā)起行定向降準，鼓勵其對村鎮(zhèn)銀行的資金投入，或者在“支農(nóng)支小”再貸款的安排上，給予村鎮(zhèn)銀行一定的額度支持，專款專用，提高其向小微企業(yè)和農(nóng)戶提供貸款的能力。三是適當放寬監(jiān)管標準，讓村鎮(zhèn)銀行能夠辦得起來、活得下去、為政策目標更好服務。例如，在各地設(shè)置MPA考核指標時，需要區(qū)分大小銀行，放寬村鎮(zhèn)銀行的限制。

第五，不能忘記村鎮(zhèn)銀行政策的初衷，應加強對其服務縣域、“支農(nóng)支小”市場定位的監(jiān)測和監(jiān)管。一是在地市級總分行和“多縣一行”試點中，制定明確、有效和可操作的監(jiān)管措施，確保新增分支行在當?shù)匚盏馁Y金全部或主要用于當?shù)亍６窃谕七M管理總部模式或投管行試點中，不可以減少村鎮(zhèn)銀行法人數(shù)量，不可以將并購的或自有的村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)榉种小Ｈ沁M一步完善關(guān)于村鎮(zhèn)銀行堅守定位的政策措施，例如，戶均貸款的確定應參照當?shù)厝司鵊DP。

第六，鼓勵和支持村鎮(zhèn)銀行金融科技服務共享平臺的發(fā)展。可允許有條件的村鎮(zhèn)銀行管理總部或投管行建立專門的金融科技服務公司，向本系之外的村鎮(zhèn)銀行提供服務。同時，也應鼓勵以村鎮(zhèn)銀行為主要服務對象的專業(yè)金融科技服務平臺公司的發(fā)展。