摘要

自2007年農村金融改革以來，村鎮銀行已覆蓋了我國廣大的農村地區，尤其是一些中西部貧困地區，有效增加了“三農”和小微企業的金融服務供給，在很大程度上達到了政策預期目標。但是，在競爭日益激烈的農村金融市場上，村鎮銀行的規模不經濟問題越來越成為其發展的巨大障礙。規?；l展是突破村鎮銀行發展困境的重要途徑。我國金融監管部門高度重視村鎮銀行的規模化發展問題，不斷改進政策，進行村鎮銀行規?；M建和發展的試點。有關村鎮銀行規?；l展的管理模式可以概括為四種：一是在主發起行設立村鎮銀行管理總部或設立相對獨立的事業部（以下簡稱“管理總部模式”），二是設立獨立的金融機構控股公司或投資管理型村鎮銀行（以下簡稱“投管行模式”），三是設立地市級總分行制村鎮銀行（以下簡稱“地市總分行模式”），四是“多縣一行”模式。

村鎮銀行的這四種規?；l展管理模式都包含了共享經濟的特征。共享經濟中不同主體不必擁有但可以使用同一資源，分擔這一資源的成本，從而增加各主體的凈收益，提高這一資源的利用效率。共享經濟消除了單個使用者無力支付獲得該資源的成本或者單獨獲取并使用該資源不經濟的困境。數字化時代的互聯網等即時通信技術使跨區域、跨越物理隔離的共享變為可能。在村鎮銀行的四種規?；l展管理模式下，各村鎮銀行及其分支行可以共同利用管理總部、投管行、地市總分行、“多縣一行”或第三方服務平臺的專業化服務。這種共享在很大程度上解決了單個村鎮銀行規模不經濟的問題，從而可以實現村鎮銀行集約化管理、專業化服務和規模化發展。

2007年以來我國農村金融改革的基本邏輯是增量改革，通過增加新型農村金融機構來增加農村金融市場的競爭性，從而提高農村金融服務的有效供給。但是，自2016年以來村鎮銀行組建數量的年增長率已經降到10%以下，并持續降低?？梢?，村鎮銀行數量快速增長的時期已經結束，其進一步的健康發展將開始進入主要依靠存量改革的階段。同時，對于少數貧困縣域尚無村鎮銀行覆蓋的問題，也需要在存量改革中予以解決。存量改革的核心是提高效率和發展質量。共享式規模化發展是村鎮銀行高質量發展的必由之路。

本報告重點分析了樣本村鎮銀行的規模經濟及其社會效應，并以三個典型案例分析上述四種村鎮銀行規?；l展模式的規模經濟及其社會效應。本報告數據來源主要是中國村鎮銀行發展論壇組委會、中國縣鎮經濟交流促進會聯合組織的“全國村鎮銀行綜合業務發展情況排名活動”中參加銀行填寫的問卷信息，以及本課題組的實地調研所獲信息，并輔以中國銀行保險監督管理委員會和中國人民銀行公布的數據。采用的理論分析框架主要是規模經濟理論以及微型金融雙底線目標（財務績效與社會績效）的分析方法，規范分析與實證分析相結合，其中分別采用了簡單回歸分析和典型案例研究的方法。

自2010年開始，我國金融監管部門不斷出臺政策，為村鎮銀行提高管理效率、擴大經營規模從而提高可持續發展能力創造條件。其中，最為重要的就是關于上述四種模式的政策。截至2019年年底，我國已有11家地市級總分行模式的村鎮銀行，15個省份開展首批“多縣一行”制村鎮銀行試點，第一家投資管理型村鎮銀行已經開業。在推動村鎮銀行規?；l展、實現商業可持續性的同時，金融監管部門還不斷改進有關村鎮銀行“支農支小”、服務縣域市場定位的政策，以確保村鎮銀行政策目標的實現。

截至2019年9月末，全國已組建村鎮銀行1633家，覆蓋了31個省份的1296個縣（市、旗），縣域覆蓋率達到70.6%。從本課題組在網上搜索到的1630家村鎮銀行的注冊地址看，90.43%（1474家）村鎮銀行集中在胡煥庸線以東，2.15%（35家）位于胡煥庸線經過的縣域，7.42%（121家）位于胡煥庸線以西，后兩種情況合計不足10%。胡煥庸線反映了我國經濟地理特征以及人口分布特點?？梢姡彐傘y行的分布也與人口分布和經濟地理特征密切且高度相關。這可稱為村鎮銀行的“胡煥庸線分布”特征。

截至2018年年底，在全部農村中小金融機構中，村鎮銀行法人機構數量占41.30%，營業性網點數量占6.83%，從業人員數量占9.74%，整體資產規模占4.37%。截至2018年年末，全國村鎮銀行各項存款余額為1.18萬億元；各項貸款余額0.94萬億元；累計為658.5萬家農戶和小微企業發放貸款1114.6萬筆，共計4.69萬億元；農戶和小微企業貸款合計占比為91.18%；戶均貸款余額下降至34萬元，保持連續六年下降。這些數據說明，總體上村鎮銀行以“支農支小”為市場定位，但是單體規模很小。

規模經濟一般是指隨著企業規模擴張而帶來的長期平均成本下降、收益遞增的現象，反映出企業合理的產量所帶來的勞動生產率的提高。與規模經濟相對是規模不經濟，即當企業規模超過一定限度，導致平均成本上升、邊際報酬遞減，或者企業規模過小，無力進行基本的、必要的固定資產投資，或者即使投資，也難以在合理的期限內回收投資，導致平均成本居高不下，而收益較低的現象。

規模經濟可以分為內部規模經濟和外部規模經濟。前者依靠企業內部資源優化配置，使用更先進的技術，使生產的長期平均成本降低，組織和經營效率提高。后者是通過企業間的合理分工與協作、合理的地區布局等，使各種生產要素得到綜合利用，提高公共設施的使用效率，從而降低各企業的生產成本。

國內外研究表明，中小商業銀行業務規模擴大，可以帶來單位運營成本下降、單位收益上升的規模經濟效應。商業銀行實現規模經濟的途徑可以分為兩類：一是外延式發展，擴大業務的地域范圍，增加資產規模，從而增加客戶數量。二是內涵式發展，即通過提高經營管理效率，提高服務能力，從而擴大規模經濟邊界，擴大業務規模。在數字化時代，金融科技已成為內涵式規?；l展的重要甚至是不可或缺的手段。集約化和專業化相結合是中小商業銀行實現內涵式規模經濟的重要手段，其既包含了組織流程再造，也包含了先進技術手段的應用。但是，村鎮銀行規模小，發展空間有限，難以獨立承擔建設和運維金融科技系統的巨大投入，處于規模不經濟的困境。

共享經濟意味著多人共同消費同一商品或服務，是不同主體之間進行共享的經濟模式。共享使資源使用者在不增加成本或僅增加少量成本的前提下獲得更多收益，并使其使用者無須支付成本或僅付少量成本就可以得到對資源的利用。在共享經濟中，對資源擁有和使用的成本在其所有者和使用者之間得到分攤，增加了兩者的收益，使資源利用效率得到提升。而且，隨著資源利用者數量和使用頻次的增加，資源利用的邊際成本可以不斷降低，直至趨近于零。因此，共享產生了規模經濟效應，是一個價值共創的過程。

村鎮銀行規?；l展的四種模式也蘊含著共享經濟的原理。在村鎮銀行管理總部模式和投管行模式下，每個村鎮銀行都是彼此獨立的法人機構，擁有各自獨立的經濟利益。在總分行制和“多縣一行”制下，盡管分支行不是獨立法人機構，但是，由于受到當地存款主要用于當地的政策限制，每個分支行在各自的縣域內開展業務，成為一個相對獨立的利潤中心。因此，在這四種模式下村鎮銀行或分支行無力或難以支付的、對實現規模經濟至關重要的投資都由總部、投管行或總行進行。這些投資可能涉及戰略管理、流程優化、產品研發、中后臺系統服務、技術支撐和員工培訓等。各村鎮銀行或分支行可以利用這些資源，同時需要支付使用費用。尤其重要的是，由于各村鎮銀行只能在本注冊區域內經營，彼此不存在競爭關系，因此，他們不會因為共享而產生對同一資源的競爭，反而會因為共享而解決了各自難以解決的問題，增強各自的競爭力。這樣，就形成了村鎮銀行的共享經濟模式。

本報告對村鎮銀行規模經濟效應測量的方法是考察隨著業務規模增長，資產利潤率和成本收入率的變化；如果資產利潤率不斷提高，而成本收入比率不斷下降，則可以判斷產生了規模經濟效應。本報告使用了效益和效率兩方面指標，分別是資產利潤率和成本收入比率。因為村鎮銀行受到“服務縣域、支農支小”政策的約束，所以對于村鎮銀行規模經濟的測度還有必要考察由規模經濟所帶來的社會效應。在社會效應方面，本報告采用了三個方面的指標，一是覆蓋廣度指標，使用的是貸款客戶數量；二是覆蓋深度，使用的是農戶和小微企業貸款戶占比和戶均貸款余額；三是根據2019年銀保監會發布的《關于推進村鎮銀行堅守定位提升服務鄉村振興戰略能力的通知》，使用了“支農支小”主業聚焦度指標，包括各項貸款占比、年度新增當地貸款占年度新增可貸資金的比例（由于后者缺少數據，以存貸比代替）。

通過對樣本村鎮銀行的相關業務數據的回歸分析，本報告發現，擴大貸款業務規模有助于降低成本、增加收入和提高經營效率，說明樣本村鎮銀行尚未達到理想的規模經濟狀態。通過對樣本村鎮銀行社會績效指標的分析，本報告發現，資產規模的擴大會帶來金融服務覆蓋面的擴大，包括網點數量、貸款客戶數以及農戶和小微企業貸款余額的增加，但是，不一定能夠強化覆蓋深度，即不一定能服務更微小的客戶，反而可能服務更大、更強一些的客戶。

通過對地市總分行模式的四川省廣元市貴商村鎮銀行、“多縣一行”模式的山西省交口縣村鎮銀行、管理總部模式和投管行模式的興福村鎮銀行的分析可以發現，這四種模式都具有一定的規模經濟效應和社會效應，我國村鎮銀行規模化發展具備這樣幾個特點：第一，村鎮銀行的規?；l展有一定的次序，即一般是從外延式規?；l展開始，然后過渡到內涵式規?；l展。當然，這種次序不是單向、不可逆的，只是在初期以外延式為主，其后以內涵式為主。前者是后者的前提和基礎，后者是前者進一步發展的必要條件。第二，貴商村鎮銀行、融都村鎮銀行和興福投管行都不是單一的一種規模化發展模式與軌跡。貴商村鎮銀行是“總分行+多縣一行”。融都村鎮銀行的“多縣一行”是套嵌在管理總部模式之中，有主發起行在背后支撐。興福投管行不僅是由興福系村鎮銀行的管理總部發展而來，而且其管理的恩施興福村鎮銀行也是地市總分行模式的村鎮銀行。第三，目前村鎮銀行規模普遍較小，遠未達到可能規模經濟的上限，況且金融科技的發展不斷拓展著規模經濟的邊界，所以，村鎮銀行仍有很大的規?；l展空間。第四，村鎮銀行規?；l展模式都產生了積極的社會效應，金融服務覆蓋面擴大，貸款客戶數量增加，“支農支小”能力增強，推動了政策目標的實現。

本報告的初步結論有以下幾點。

第一，村鎮銀行規?；l展的各種模式都已顯現一定的規模經濟效應或潛力，提高了村鎮銀行可持續發展能力，也推動了村鎮銀行在中西部地區的發展，有助于打破村鎮銀行的“胡煥庸線”分布狀態，改善中西部金融服務薄弱地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足的現狀。

第二，受自身條件、市場環境和政策等各方面約束，村鎮銀行要實現規模經濟并非易事。與有關村鎮銀行堅守定位的政策要求相比，村鎮銀行規模化發展的社會效應還有較大的提升空間。

第三，村鎮銀行的規?；l展政策規定了增設機構的資金主要用于當地，這種措施是必要的。因此，村鎮銀行機構與資金分散的空間分布狀況在短時期內不會發生根本改變。

第四，不同的規?；l展模式，其規模經濟潛力不同。地市總分行模式和“多縣一行”模式主要是外延式規?；l展，實現內部規模經濟。其中，前者比后者更具實現規模經濟和更大社會效應的條件。管理總部模式和投管行模式主要是內涵式規?；l展，實現外部規模經濟和內部規模經濟的潛力更大、更持久，這也為擴大社會效應提供了更好的條件。

第五，各種規?；l展模式可以結合，但是結合需要有一定的次序。

第六，村鎮銀行共享式規?；l展不是簡單的組織結構和管理方式的變革，而是涉及組織流程和業務流程的再造，以及金融科技應用的全方位應用。

第七，規模化發展中既要實行統一的集約化管理，管控住風險，又要保持分支行的相對獨立性，根據分支行或下轄村鎮銀行的業務特點，滿足其多樣性、個性化的需求。

第八，在數字化時代共享經濟是大勢所趨，共享式的金融科技服務平臺是村鎮銀行克服規模不經濟的重要出路。有條件的村鎮銀行管理總部和投管行可以自建平臺，也可以向外輸出服務能力。未來，專業的金融科技服務平臺公司也會在村鎮銀行共享式規?；l展中大有作為。

根據以上結論，本報告認為應鼓勵和支持村鎮銀行在現有規?；l展基礎上繼續探索創新，實現村鎮銀行的高質量發展，并提出如下六項政策建議。

第一，繼續推動地市級總分行模式村鎮銀行在當地廣大農村地區將業務向縱深發展，并鼓勵和支持其參與“多縣一行”試點，擴大其規模經濟效應，同時提高貧困地區金融服務覆蓋的廣度和深度。

第二，允許參與“多縣一行”試點的村鎮銀行在非鄰縣設立支行，以支持其盡快取得規模經濟效應，填補更多老、少、邊、窮地區金融服務空白或增加這些地區金融服務的有效供給。

第三，允許表現優異的管理總部或投管行并購重組本系之外的村鎮銀行，并參與“多縣一行”試點，充分發揮其規模經濟潛力，擴大村鎮銀行的覆蓋面。

第四，優化村鎮銀行規?；l展的支持政策。一是參照新建村鎮銀行的財稅優惠政策予以支持。二是央行可以通過對主發起行定向降準，鼓勵其對村鎮銀行的資金投入，或者在“支農支小”再貸款的安排上，給予村鎮銀行一定的額度支持，?？顚Ｓ?，提高其向小微企業和農戶提供貸款的能力。三是適當放寬監管標準，讓村鎮銀行能夠辦得起來、活得下去、為政策目標更好服務。例如，在各地設置MPA考核指標時，需要區分大小銀行，放寬村鎮銀行的限制。

第五，不能忘記村鎮銀行政策的初衷，應加強對其服務縣域、“支農支小”市場定位的監測和監管。一是在地市級總分行和“多縣一行”試點中，制定明確、有效和可操作的監管措施，確保新增分支行在當地吸收的資金全部或主要用于當地。二是在推進管理總部模式或投管行試點中，不可以減少村鎮銀行法人數量，不可以將并購的或自有的村鎮銀行轉變為分支行。三是進一步完善關于村鎮銀行堅守定位的政策措施，例如，戶均貸款的確定應參照當地人均GDP。

第六，鼓勵和支持村鎮銀行金融科技服務共享平臺的發展。可允許有條件的村鎮銀行管理總部或投管行建立專門的金融科技服務公司，向本系之外的村鎮銀行提供服務。同時，也應鼓勵以村鎮銀行為主要服務對象的專業金融科技服務平臺公司的發展。