第一節 憲法的產生與改革

作為國家的根本法，憲法及其相關法律是確保國家政治穩定的決定性因素，也是促進公民和平以及社會和民族和諧的保障。從實踐看，每次憲法改革都會引起國內各利益集團和政治勢力的力量結構調整，尤其是總統、議會和政府三者間的權力分割、中央與地方的權力劃分、總統和議會的任期以及總統、議會、地方代表機構和自治機構的選舉產生辦法等。

對哈薩克斯坦來說，今天的憲法來之不易，在國家獨立后經過尖銳政治斗爭才得以確立。圍繞國家基本制度的爭斗雖未引發戰爭和內亂，卻也多次造成政局緊張。憲法改革的核心問題是總統制，總統由此成為各派力量的焦點。納扎爾巴耶夫的壓力可想而知！哈薩克斯坦首任總統圖書館至今保留著當年納扎爾巴耶夫在憲法草案文本上密密麻麻的修改字跡。憲法的每一項條款和每一個字都由他親自敲定。

哈薩克斯坦以憲法為根本的政治體制經歷了從無到有的創建進程。哈薩克斯坦獨立以來，不斷完善憲法的法律體制框架，不斷豐富其內涵，使獨立的哈薩克斯坦走上法制化道路。憲制思想是納扎爾巴耶夫重要的治國理念和政治思想。

一 1993年首部《憲法》

1991年“8·19事件”后，蘇聯共產黨宣布解散，蘇聯解體已不可避免。當年12月8日，俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯三國簽訂《別洛韋日協議》，實際上標志“蘇聯作為國際法主體和地緣政治實體已終止存在”（法律上的標志是1991年12月26日蘇聯最高蘇維埃會議宣布蘇聯解體）。在此背景下，哈薩克斯坦于1991年12月16日通過《國家獨立法》，正式宣布并在法律上確立了哈薩克斯坦的國家獨立，“作為一個擁有完整、不可分割和神圣領土的主權國家，按照國際法與所有國家建立關系。它授予最高蘇維埃代表人民的最高權力，還授予總統國家元首的權力”[11]。

國家獨立后，哈薩克斯坦便著手制定基本法。首部《憲法》的首要任務是鞏固國家的獨立、建立開放和民主的社會。納扎爾巴耶夫指出[12]：“憲法建設的初期，我們面臨的挑戰極其復雜多樣。首先，必須加強新獨立國家的地位，加強整個國家的權力和治理體系；其次，從根本上解決經濟改革的緊迫問題，擺脫最嚴重的危機；再次，制定外交政策；復次，確保國內政治穩定；最后，需要解決一大批與文明世界的公民權利和公民自由普遍相關的民主體制發展問題?！奔{扎爾巴耶夫認為，哈薩克斯坦的基本法應該是“吸收前人的經驗與自信，并一步步走向美好未來”。

當時爭論比較激烈的問題有五個：一是關于雙重國籍；二是俄語地位；三是關于土地制度（是否允許私有）；四是立法機關的結構（一院制還是兩院制）；五是國家結構形式（單一制還是聯邦制）。經過近一年時間的討論和醞釀，哈薩克斯坦第十二屆最高蘇維埃（沿用蘇聯時期的名稱）第九次會議于1993年1月28日以309票贊成（共有312名人民代表參加投票）高票通過獨立后的第一部《憲法》。

總體上，1993年《憲法》具有三個特征：一是保留了蘇聯后期的諸多改革成果，如尊重公民權利和自由、公民享有言論、遷徙和集會游行示威權利、堅持人民主權、三權分立、多黨制、只有最高蘇維埃和總統才有權以人民名義發表講話、意識形態多元化、保護多種所有制等；二是突出哈薩克族的主體性，規定哈薩克語為國語、哈薩克斯坦是自決的哈薩克族的國家等；三是賦予最高蘇維埃（立法機構）最高權力機關地位。

哈薩克斯坦獨立初期的主要任務是鞏固國家獨立與轉型，確立國家基本制度，擺脫蘇聯解體給國家造成的政治與經濟危機。1993年《憲法》以法律的形式確立了哈薩克斯坦的獨立與主權國家地位，開啟了哈薩克斯坦現代制憲之路。雖然很多條款都具有政治體制轉型的過渡性特征，但卻是哈薩克斯坦從蘇維埃政治體制向新獨立國家政治體制轉型過程中的一次體制與制度構建的嘗試與探索。這部《憲法》遵循人民主權、國家獨立、三權分立的原則，將國家權力劃分為立法、行政和司法三部分。這是哈薩克斯坦人民在自主發展道路上的歷史性大事件。從這個意義上講，1993年《憲法》完成了自己的使命。

可以說，1993年《憲法》是兩種社會勢力相互妥協的產物，即反對社會經濟和政治改革的社會勢力與認為改革具有必要性和不可避免性的社會勢力。該《憲法》賦予最高蘇維埃在國家權力體制中發揮立法與決策的職能，既是立法機構，也是國家最高權力機關。盡管其規模小于蘇聯時期的哈薩克加盟共和國最高蘇維埃，但保留了很多蘇維埃體制的特征。作為分權制衡的重要環節，其蘇維埃的執行方式以及在國家政治生活中的決定性地位，決定了其在立法和政策制定方面的巨大影響力，導致總統和最高蘇維埃之間的矛盾越積越深，在涉及國家改革方向和措施等大政方針問題上產生嚴重分歧。最高蘇維埃批評總統領導的行政體系施政不力，不能有效改善經濟社會形勢，造成民眾生活水平嚴重下降?？偨y則抱怨最高蘇維埃決策機制低效，所有事情都要經過蘇維埃代表討論，無法適應迅速變化的國情。

納扎爾巴耶夫指出[13]，在最高蘇維埃，大多數人并沒有準備好進行坦率的對話和討論替代方案。他們的主要任務是在新的憲法權力中保留最高蘇維埃的領導地位。因此，“最高蘇維埃保留了很多決定性權力，而當時的總統權力卻仍在形成階段。在這樣的形勢下，為防止社會和國家的分裂，只能采取妥協的辦法，以維護新獨立國家的和平與穩定。最終，維護國內政治穩定的需要壓倒了解決國家改革進程中最基本和最關鍵問題的需要”。在納扎爾巴耶夫看來，最高蘇維埃的解散不可避免。因為大規模的經濟改革需要解決蘇聯制度所造成的問題，但許多最高蘇維埃代表既是立法機構的代表，又是行政部門的代表，經常利用最高蘇維埃作為阻止改革的工具，擾亂行政部門的工作。

1993年《憲法》頒布后，一些地方蘇維埃開始自行解散。最早作出決定的是阿拉木圖市阿拉套區蘇維埃，于1993年11月16日發表《致最高蘇維埃和地方蘇維埃人民代表的公開信》[14]，認為“蘇維埃在很大程度上依然是舊制度和舊意識形態的同義語。規范人民代表工作的法律已經過時，形成很多條條框框，人民代表的工作熱情也逐漸下降，這些問題都使得蘇維埃離現實生活越來越遠，越來越不能代表民意。但這不是人民代表的錯，而是蘇維埃權力過大、完全脫離現實所致”。此后，很多地方蘇維埃陸續跟進并向全國蔓延。在此情況下，最高蘇維埃于1993年12月8—13日召開會議，決定提前終止蘇維埃職能，在停止工作期間，國家元首有權以“總統令”方式代行最高蘇維埃職能，總統令與法律具有同等效力。從蘇聯時代延續下來的最高蘇維埃自行解散，使哈薩克斯坦在獨立初期得以和平解決行政機關與立法機關之間的沖突，總統制得到鞏固。第十二屆（哈獨立后的第一屆）最高蘇維埃解散后，經過3個月的籌備，新一屆最高蘇維埃選舉于1994年3月7日舉行。

二 1995年《憲法》

早在1992年5月發表的文章《哈薩克斯坦作為主權國家的形成與發展戰略》中，納扎爾巴耶夫便提出要建立總統制的主權國家。但1993年《憲法》卻規定國家最高權力機關是最高蘇維埃，并沒有明確確認總統制。獨立初期最高蘇維埃與總統之間的權力之爭迫使納扎爾巴耶夫產生制定新憲法的想法。在1995年6月30日第二屆哈薩克斯坦人民大會會議上，納扎爾巴耶夫正式提出憲法改革的動議，明確指出1993年《憲法》具有一定的局限性，未能回答迫切需要的公共發展問題。憲法層面沒有明確界定各國家機關的職權范圍，造成各部門之間不必要的緊張關系。這種不確定性阻礙了系統性的社會經濟和政治法律改革，已成為完善國家體制、經濟社會發展和政治改革道路上的法律障礙。“作為一個歷史妥協的產物，1993年《憲法》已無法滿足整個社會的期待?！?a id="w15">[15]

為制定新憲法草案，納扎爾巴耶夫于1995年5月組建了憲法草案專家咨詢小組，由時任最高蘇維埃副主席的費多托夫（З.Федотов）負責，成員有若干頂級的法律專家、律師、法律工作者等。草案主要執筆人是著名法學家沙伊克諾夫（Нагашыбай Шайкенов）。據小組成員蘇雷梅諾夫（Майдан Сулейменов）回憶[16]：“納扎爾巴耶夫總統親自監督憲法文本的設計和討論。他深入研究所有細節，仔細研究每一項條款和每一個字，并作出非常重要的更正和補充。他經常給沙伊克諾夫和小組成員打電話，討論文本內容?！惫ぷ鹘M在開始起草憲法草案之前，研究了其他幾十個國家的憲法，吸收借鑒了西方民主國家和亞洲國家的經驗。納扎爾巴耶夫親自對20多個國家的憲法做了大量參閱筆記。他指出[17]：“工作組成員的任務不是照抄別國憲法，而是在分析他國經驗的基礎上，起草我們自己的基本法草案，最大限度地符合哈薩克斯坦的需要。因此，我們憲法的所有條款都能體現哈薩克斯坦的特征，體現哈薩克斯坦人自己的‘我’，體現符合哈薩克斯坦人心態、傳統以及未來特點的風格?！?/p>

1995年6—7月，哈薩克斯坦將新憲法草案向全社會公布并進行全民討論，公民通過個人或地方各級社會組織機構提出了大約3萬份建議和意見，使新憲法成為“人民憲法”。舉行全民大討論的意義在于，納扎爾巴耶夫希望借助此舉讓全體公民了解、熟悉和接受新憲法，為新憲法的頒布與合法化奠定社會共識基礎。1995年8月30日，哈薩克斯坦首次以全民公決的形式通過獨立后的第二部《憲法》。公民在關于“是建立自由平等的社會，還是繼續停留在過去和未來”這兩個問題之間作出了自己的選擇[18]。

1995年《憲法》在一定程度上參考了法國《憲法》，在政治領域進一步強化了民主和世俗國家的政治價值理念，宣布“哈薩克斯坦共和國是一個民主、世俗、法制和社會國家，其最高價值是人及其生命、權利和自由”。《憲法》序言寫道：“我們，哈薩克斯坦人民，由共同的歷史命運聯系起來，在世代居住的哈薩克斯坦土地上建立起自己的國家和體制，承認自己是熱愛和平的公民社會，忠于自由、平等與和睦的理想，希望在國際社會中擁有有尊嚴的地位，意識到自己對當代和子孫后代所肩負的重大責任，憑借擁有的主權，通過本憲法?！?/p>

1995年《憲法》是哈薩克斯坦發展史上一部具有里程碑意義的憲法。與1993年首部《憲法》相比，1995年《憲法》的最大特點之一是廢除了最高蘇維埃，議會被分為參眾兩院，還取消了副總統職位，修訂了1993年《憲法》對國家權力結構、形式和權限的模糊規定，確立了總統制的國家權力結構形式，解決了總統、議會、政府和司法機關的職能與權力分配問題。盡管后來在1998年、2007年、2011年、2017年和2019年曾五度修憲，但都是在此部《憲法》基礎上的局部調整和完善，而不是形成一部新憲法。如果說1993年首部《憲法》實現了哈薩克斯坦獨立與建國的使命，那么1995年頒布的第二部《憲法》則是保障國家持續穩定發展。它符合哈薩克斯坦的經濟、社會和政治發展的現實需要，奠定了總統制政體的法律基礎，有利于總統在國家和社會發展進程中發揮決定性作用，是構建哈薩克斯坦政治體制以及維護政治穩定與社會發展的奠基石。因此，通過該部《憲法》的8月30日也被確定為哈薩克斯坦的 “憲法日”，每年都舉行盛大的慶祝和紀念活動。

納扎爾巴耶夫認為，1995年《憲法》選擇總統制政體并非偶然，符合哈薩克斯坦國情。新獨立國家需要建立新的機構、推進各領域改革、維護國內和邊界穩定，這些都需要大量的財政資源和果斷的行動。總統權力可以使整個國家集中力量解決緊迫問題，而不是把精力消耗在說服和妥協中。他指出[19]：“這種治理方式在哈薩克斯坦是最理想的，它為成功改革社會政治和經濟制度創造了所有的有利條件。不過，哈薩克斯坦總統的權力是有限的，會受到制衡制度的約束，不允許濫用權力。……當擁有廣泛社會基礎的大型政治聯盟數量不足，或者政治聯盟尚不成熟的時候，不可能建立議會制共和國。發達民主國家的經驗也證明了這種模式在哈薩克斯坦不可接受。議會制的特點是會經常發生諸如政治危機、立法機構重組和政府更迭等現象。對于一個誕生在最嚴重經濟危機中的年輕國家而言，這將不可避免地導致混亂和停滯。對于改革事業而言，沒有什么比國家穩定更重要。”

三 “強力的總統、權威的議會、負責的政府”

以總統為核心的政體對總統的執政能力要求較高。為保障整個國家機器的正常運轉，總統需要擁有調動和整合社會政治資源、協調精英集團內部各種關系、引導社會發展等多方面能力。一旦總統制政體出現變形或權力核心發生位移，總統的權威地位也將難以為繼。為防止出現國家權力體系過度失衡，避免由此造成政治危機或社會動蕩，哈薩克斯坦總能根據變化的國內外形勢不斷改革和完善自身政治體制。

總體上，2005年之前，哈薩克斯坦憲法改革的趨勢是增加總統權力，強化總統治理，提高總統相對其他權力機關的比較優勢。2005年之后則是逐漸減少總統權力，增加議會和政府的權力，目標是建立“強力的總統、權威的議會、負責的政府”政體。

1995年《憲法》使納扎爾巴耶夫總統在國家權力體系中的地位得到鞏固和加強，為哈薩克斯坦繼續進行法治和市場經濟改革掃除了前進道路上的障礙。憑借憲法賦予的執政空間、垂直權力體系提供的有利政治資源，以及個人的政治威望和影響力，納扎爾巴耶夫成為哈薩克斯坦政治穩定和經濟發展的穩定器，不僅領導哈薩克斯坦成功克服了經濟危機，還遏制了“顏色革命”在哈薩克斯坦的蔓延。

1995年《憲法》頒布后，哈薩克斯坦進入平穩發展期，于1997年發布“2030戰略”，但隨后暴發了1998年亞洲金融危機和俄羅斯金融危機。為保持國家發展戰略的穩定性與政策的連續性，哈薩克斯坦于1998年對憲法進行修改補充，進一步加強總統權力，使其能夠帶領國家走出危機困境：首先，將總統任期由5年延長至7年，取消總統資格的年齡上限，總統候選人的年齡下限由35歲提高到40周歲；其次，延長議會任期，參議院的任期由5年增至6年，議會下院（馬日利斯）由4年增至5年，并增加10個政黨比例制產生的席位。同時，為了保證議會和總統選舉能夠公正地進行，哈薩克斯坦相應修改了《選舉法》，以便公民和政黨可以更多地參與選舉活動。

納扎爾巴耶夫堅持公正自由的民主選舉制度，努力維護民主選舉環境。在1998年度的國情咨文中，納扎爾巴耶夫表示：“作為哈薩克斯坦的總統，我明確而堅定地說，我們國家的任何選舉都將是誠實、公開和透明的……任何民主的核心都是自由公正的選舉。選舉過程必須誠實且有代表性，鼓勵候選人和選民積極參與；必須完善《選舉法》，規范候選人的參選資金，以便人民能夠更容易地參與政治競爭，適齡選民無論財產或社會地位如何，都能夠自由行使參加下院議員競選的權利；歡迎哈薩克斯坦公民和國際社會的觀察員監督選舉過程。”[20]

2003—2005年獨聯體地區發生“顏色革命”后，總統、政府和議會三者關系問題再次提上議事日程，成為后蘇聯空間的最熱點政治話題。哈薩克斯坦也著手完善總統制政體。考慮到哈薩克斯坦未來的總統候選人將不會擁有納扎爾巴耶夫這樣的威望和影響力，因此，培育和提升具有廣泛代表性的立法機關與政黨在國家權力中的作用，使國家的權力結構更加平衡，成為哈薩克斯坦政治體制改革的重要內容之一。通過調整國家機關的職能和職權分配，哈薩克斯坦努力避免權力體系失衡，并為“后納扎爾巴耶夫”時代的政權平穩過渡做好法律和制度準備。

2005年年初，納扎爾巴耶夫為發起新一輪政治改革而號召全民大討論。在總結社會各界意見反饋時，納扎爾巴耶夫表示：“這些意見和建議不是模仿別人的經驗或抽象理論，而是考慮到我們的社會需要并顧及哈薩克斯坦的現實。我們正在建立自己的政治改革模式，即符合自身特點的哈薩克斯坦模式。哈薩克斯坦道路的特點是保持總統制政體、分階段漸進改革、保持決策平衡、開展國家對話、鞏固基本的政治力量?！@里匯集了各政黨、公眾團體、專家、公民的意見，提出進一步政治改革的具體建議。政治變革的主要目標是建立一種現代化的民主權力形式，既可以提供最有效的社會和國家治理制度，同時又能保持國家政治穩定，確保所有公民的憲法權利和自由。強大的國家權力與民主這二者并不對立。”[21]

2007年5月，在廣泛吸納社會意見基礎上，納扎爾巴耶夫提出新一輪政治改革建議，并提交《憲法修正案》[22]。法案于當年5月21日通過，將總統任期由7年縮短為5年；取消首任總統納扎爾巴耶夫的連任限制（但此項條款僅適用于首任總統納扎爾巴耶夫一人，其繼任者不再適用）；增加議會兩院議席數量（議會下院由77人增至107人，其中98人按政黨比例代表制選舉產生，另有9人由哈薩克斯坦人民大會推選。議會上院由39人增至47人，其中15人由總統提名推薦）；議會下院實行政黨比例制選舉；簡化議會對政府和內閣成員的不信任案程序；獲得7%得票率的政黨有權進入議會下院；議會中議席過半的政黨或政黨聯盟擁有政府總理提名權，總統在任命政府總理時要獲得議會和執政黨的同意。

《憲法修正案》通過后，在當年8月進行的新一屆（獨立后第四屆）議會下院選舉中，只有祖國之光黨跨過7%門檻（得票率88.41%），獨得按照政黨比例制選舉產生的98個議席，其余6個參選政黨全部落選（社會民主黨、光明道路民主黨、農民社會民主黨、共產主義人民黨、愛國者黨、精神復興黨）。這樣的選舉結果讓議會下院的合法性在一定程度上遭到外界質疑，不僅損害哈薩克斯坦的開明和民主形象，也給國家發展帶來諸多不利影響（如很難聽到不同意見、社會政治生活容易出現僵化等）。為了讓更多政黨有機會進入議會，形成多黨競爭的格局，哈議會于2009年2月9日通過《選舉法修正案》，規定如果議會選舉中只有一個政黨得票率超過7%，那么得票率第二的政黨無論其得票率多少，也必須進入議會。議會席位按照兩個政黨的得票數量重新分配，并保證得票率第二的政黨席位不少于兩席。

2010年開始，關于憲法改革的呼聲再次高漲。其背景：一是納扎爾巴耶夫已經連續擔任三屆總統（獨立后已執政近20年），年齡已達70歲，國內一直盛傳他可能在選定接班人后退休；二是2008年國際金融危機后，各國政治改革的壓力加大，都希望建立良好的權力架構，確保獨立后第一代領導人退休后，新一代領導團隊能夠穩定和順利實施國家治理，避免出現權力爭斗。為此，要求憲法改革的重點：一是完善政權交接制度，尤其是總統在任期內不能履職的特殊情況下的政治安排；二是進一步將總統權力向議會和政府轉移，形成更加均衡穩定的權力運行機制，為未來政治運行做好制度性安排。

納扎爾巴耶夫相信“憲法的穩定就是社會的穩定，不計后果的變化將使國家陷入混亂”。他要求所有的改革計劃都通過與整個社會的對話等方式來實現。“這個工作應該引起所有哈薩克斯坦公民、輿論領袖和政治精英的關注，也不排除邀請外國專家進行合作。如果反對派的意見是為了國家和人民的利益，也要尊重他們的意見?！?017年1月25日，納扎爾巴耶夫發表電視講話[23]，宣布就修改憲法問題開展全國辯論，并專門成立工作小組，收集整理各界建議。納扎爾巴耶夫希望將憲法賦予總統的部分權力讓渡給議會和政府，以提高立法和行政機關的工作效率和監督職能。當年3月，哈議會上下兩院聯席會議通過《憲法修正案》，對23項憲法條款進行補充和修改，將大約40項總統權力移交給政府和議會。改革后，政府不僅向總統，還要向議會負責，政府集中精力發展經濟社會事務，總統掌握全局并負責外交和國家安全，在議會和政府間扮演終極裁判的角色。

納扎爾巴耶夫指出[24]：“改革是將總統的權力分散到其他權力機關。其他國家的憲法改革是加強總統權力，而哈薩克斯坦則是分散總統權力。我們與他們不同，因為哈薩克斯坦以前的總統治理體系經過25年實踐已經完成了其使命。” 他解釋道[25]：“在哈薩克斯坦的建國階段，需要克服巨大困難時，我們需要一個強有力的總統。強總統制的合理性已經得到證實。我們所有的成就都在這個體系中實現。我們建立了新的國家、新的經濟、新的社會。但當今世界正在發生變化，哈薩克斯坦社會發展進程的速度和復雜性也在增加。我有意識地將總統的部分權力轉移出去，這樣做的唯一目的是建立一個更有效、更可持續、更現代化的國家治理系統。世界上沒有萬能的國家管理模式，大家都在探索。我們從來不復制他國的國家體制模式，盡管有時在某些方面也借鑒國際經驗，但我們總是努力探索自己獨特的解決方案。我們提出的改革首先基于哈薩克斯坦自身的經驗和需求。”

2017年的憲法改革旨在促進社會民主化進程，加強議會權威，鞏固政府的獨立性和責任，改善執法和司法機構工作，完善憲法監督機制。改革的目的不是取消或削弱總統制，而是在總統、議會和政府之間形成權力制衡，建立有效、穩定和現代化的國家管理體制，提高三者工作效率，構建更加民主的社會。這次憲法改革可謂哈薩克斯坦政治發展的新分水嶺，開啟了“后納扎爾巴耶夫時代”的制度安排。