第二節　部的組織結構

85. 中央行政機關的角色。　1992年7月1日頒布的關于《權力下放憲章》的第92-604號法令第2條賦予了中央行政機關“在國家層面上構想、動員、導向、評估和監督”的任務。因此，中央行政機關應將公共部門的日常事務留給國家權力下放部門（省政府、大學區區長辦公處……）管理。第2條還明確指出，中央行政機關“參與制定法律及法令草案，擬定并實施政府及各部門的決定——尤其是在以下方面：1.國家政策的確定及資金支持，政策執行情況的監督與效果評估；2.國家行政部門的一般組織及人事管理適用規定的確立；3.具有國家權限的行政部門及國家權力下放部門行動目標的確定，行政部門需求的評估，部門運作撥款的分配，必要技術援助的提供以及既得結果的評估”。最后，中央行政機關協助部長——唯一主要支出決策人，自主行使預算權力(19)。

通過職權法令（參見上文第56條目），中央行政機關下屬各司局可以了解到部長職權的行使范圍。歷代法國政府的更迭都需先經歷一段等待期，而后才是政府部門各機構的重組。以法國體育局近25年來的更迭為例：1988年至1991年（羅卡爾政府時期）由國務部部長和國民教育、青年與體育部部長管理；1991年至1995年（克勒松、貝雷戈瓦和巴拉迪爾政府時期）由青年與體育部部長管理；1995年至1997年（朱佩政府時期）由總理管理（總理讓委派部長負責青年與體育事務）；1997年至2002年（若斯潘政府時期）由青年與體育部部長管理；2002年至2004年（拉法蘭政府時期）由體育部部長管理；2004年至2007年（拉法蘭任期第三年和德維爾潘政府時期）由青年、體育與社團生活部部長管理；2007年至2010年（菲永政府時期）由健康與體育部部長管理；2010年至2012年（菲永政府時期）由體育部管理；2012年至2014年（艾羅政府時期）由體育、青年、公共教育與社團生活部部長管理；2014年至今（瓦爾斯政府時期），體育局由女性權利、城市、青年與體育部部長管理。值得注意的是，在1988年至1991年、2007年至2010年以及2014年至今這三個時間段中，均有一位國務秘書受主管部長任命，負責體育部相關事宜。

§1. 政府部門主要機構的組織法令

86. 總理的權能。　組織內閣部門的大政方針由總理負責：根據1987年6月15日頒布、2008年修訂(20)的關于中央行政部門組織的第87-389號法令第2條規定，“總司、司和局等政府部門的中央行政部門，其組織形式由法令確定”。這意味著政府首腦以行政部門首要負責人和立法權所有者的身份簽署法令，以規定每個內閣部門的中央行政組織。部長若想修改既定的行政結構，必須對政府中其他當事人的相關意見加以考慮。

87. 法令的內容。　組織法令確定了當今總秘書處和各司局的內閣部門集權中心；并明確這些集權中心是否須進一步細化。組織法令還可對具有國家權限的行政部門以及監察總局的設立做出規定（參見下文第480條目）。法令要明確每個行政機構的角色。

88. 法令的制定。　法令的框架可由部長辦公廳設想產生，或根據秘書長或中央行政機關負責人所給出的意見制定。框架一經修改完畢并獲得所屬部門部長的批準，將被呈交給其他部長：預算部部長負責評估成本，努力限制設立新機構的開支；公職部部長負責衡量因人事變動和組織選拔考試而帶來的后果；在制定新架構時可向負責國家改革的政府官員征詢，以便充分借鑒政府推行的國家改革方針。另一方面，政府秘書長負責確認此組織結構與部長職權法令相符，且與其他部門行政組織法令兼容。

以瓦爾斯政府為例，因為管理外貿事宜的權限被授予外交部，因此，“當國庫總司的組織辦法可能會直接影響到外交與國際發展部行使外貿領域的職能時，財政與公共賬戶部和經濟、生產振興與數字部必須確保與其協商以達成一致意見”(21)。該條款已被明確載入貝爾西這兩位部長的職權法令之中(22)。

89. 向技術委員會征詢。　技術委員會成員中包含了行政代表及職員代表。根據2011年2月15日頒布的關于國家行政部門與公共機構中技術委員會的第2011-84號法令，所有關于“行政部門、機構或科室的組織和運作”的法律文本在出臺前，必須向部級技術委員會征詢。任何組織或重組也必須向技術委員會征詢。最高行政法院判定：依照1946年《憲法》序言第8款規定，“任何勞動者通過其授權的代表可以集體決定工作條件”之原則，這種征詢是“全體國家公職人員行使上述權利的保障”(23)。因此，如有人就征詢環節的疏漏向法官起訴，法官將宣布廢除相關組織法令。

根據這些委員會的運作總則，法令草案投票者只能是職員代表。如全體人員一致投出反對票，則“該草案將接受二次審查，新一輪評議也將在8天至30天內舉行”(24)。無論投票結果如何，部長都可將草案文本上呈給總理。

90. 法令的頒布。　經總理簽署、當事部長和負責執行法令文本的部長聯合副署后，法令將刊登在法蘭西共和國《官方公報》上。

§2. 總秘書處

91. 歷史沿革。　1915年，正值第一次世界大戰期間，法國外交部中新添了秘書長一職，以便當外交部部長因外交談判暫離法國時，可以有人負責協調位于奧賽碼頭的外交部。隨著部長辦公廳的權力逐漸提升、通訊方式也愈發便捷，秘書長之職非但沒有走向終結，反而被認為是法國政治外交中不可或缺的角色。擔任外交部秘書長的外交官，在禮賓順序上位列眾大使之首。

從戰爭部創立之初，就曾多次任命高級官員專門負責部隊行政事務；自1962年起，國防部的行政與財政事務便被委托給了“行政秘書長”。在其他內閣部門中偶爾也會存在秘書長，但是這個職位的存在經常會妨礙部長辦公廳以及部長的行動(25)；20世紀末，這個職位幾乎已經消失了。出于行政理性化、追求政績的提高以及減少管理費用的意愿，希拉克政府第二屆任期（2002—2007）時的所有內閣部門都配備了一個總秘書處，偶爾多個部門共享一個秘書處。

92. 10個總秘書處（專有或共有）。　除外交部總秘書處和國防部的行政管理總秘書處外，司法部，國民教育、高等教育與研究部，農業部，以及文化與交流部都有自己專屬的總秘書處;至于財政與公共賬戶部，經濟、生產振興與數字部和權力下放與公職部，這3個部門共享經濟與財政部下設的總秘書處；社會事務部，勞動、就業與社會對話部，以及女性權利、城市、青年與體育部，這些部門共享負責社會事務的部門下設的總秘書處；生態與住房部與其他兩個部共同組建一個總秘書處；海外部與內政部共享內政部下設的總秘書處。

這10個總秘書處共同構成了國家行政的持久框架，并不受到部長數量以及職權的影響。這種組織形式似乎是可以延續下去的，因為即使2012年政權交替的時候，它也未遭質疑。

內閣部門秘書長和副秘書長之職與中央行政機關負責人之職（參見下文第101條目）一樣，由政府作出人事決定(26)。

2014年7月各部門秘書長

93. 總秘書處的任務。　依據組織法令規定，一般情況下，秘書長處理部門行政管理的常見問題（或者說“橫向”問題），協助部長管理部門，負責中央部門與權力下放部門間的協調配合。秘書長尤其負責以下事務：

·　行政問題：中央行政機關的行政管理、后勤和財政，中央部門與權力下放部門的采購（與國家采購部相聯系），權力下放部門的運行和改革，辦公室自動化，公民接待處的組織，行政現代化政策的確立；

·　預算問題：評估預算部資金需求量，與預算部共同編制和執行財政法律及修正案，跟蹤各部門和公共機關的財政支出動態，考察政績目標，風險內控，起草應對議會與審計法院提問的回應書(27)；由各部部長授予秘書長財政職能；

·　人力資源：招聘、人事管理和薪酬支付，法定補償改革（與行政總司、公共部門相聯系），人事首次及后續培訓，社會關系，技術委員會(28)以及衛生、安全與勞動條件委員會(29)的組織；高級干部成員的職業經歷管理（在中央行政機關與權力下放部門之間、中央行政機關與監督機構之間進行人員調動……）；

·　法律問題：向地方司局給出司法建議，對即將頒布的法律文件進行質量鑒定，向最高行政法院遞交受理案件，編纂法典，在法院替部門辯護（有時也替部門職員辯護），跟進訴訟進程；

·　不動產與地產問題：內閣部門的選址，大樓的維護，與法國國有財產管理局(30)簽署有關國有房屋使用的協議；

·　對地方部門進行引導、評估及政績考量，對國家公共機構進行監督；

·　國際關系：編訂法國與別國協議，跟蹤協議履行情況，著眼于歐洲問題；

·　信息系統管理（尤其是信息網絡、電信和自動化處理，和國家信息與自由委員會合作）和歸檔；

·　通常是通信部門：向用戶提供實用信息，輿情監測，管理國內通訊與內閣部門網站。

由此可見，秘書長對一個（或多個）部門下屬的眾多司局擁有管理權限。

除此之外，秘書長還是負責部門防御與安全的高級公務員，因而他也是國防與國家安全部秘書長的“通訊員”（參見下文第266條目），他因此負責處理國防與安保措施問題，以及影響國防、國家安全與國家日常生活的緊急情況(31)。秘書長還要確保與政府總秘書處的聯系，以便落實國家行政結構的改革方案。法國政府曾希望加強秘書長在內閣部門組織與運行方面的影響力。2014年7月24日頒布的關于部門秘書長第2014-834號法令規定：秘書長會收到一封由總理簽署、相關部長聯合副署的信件，明確其在部際工作中須分擔哪些任務。

最后仍需提及的是秘書長的特別職責：當新部長被任命后，秘書長需向其寄出一份文件，該文件由秘書長、下屬部門以及各部中央行政機關諸位負責人共同編制，闡述內閣部門的組織結構、由內閣部門負責處理的主要問題現狀和亟待解決的問題清單。有了這份“部長文件”，再加上與內閣部門主要成員的會談作為補充，部長很快就能弄清楚自己作為行政部門首腦應肩負哪些責任。

94. 國家司法人員。　在經濟與財政部總秘書處，除了承擔部門法律事務長這項傳統職能外，司法事務負責人還是國家司法人員(32)。作為司法人員，秘書長要捍衛國家經濟利益和各部門利益。

國家司法人員是唯一“有資格在法院代表國家部門，以及有資格宣告本國因涉外稅務和資產問題成為債權人或債務人的人員”(33)。秘書長在預算部部長決議任命的律師協助下，完成在各大審法院和上訴法庭的辯護。國民議會及參議院財政委員會各自的主席和總報告人，可以通過國家司法人員，互通其持有的文件資料。

在國家司法部每年公開的4500份訴訟檔案中，有大約1300起交通事故相關的訴訟，2000起涉及民事責任的刑事判決，600份因不合理臨時拘留而申請賠償的訴狀，以及200起因公共司法部門失職進行的傳喚。

§3. 總司與司

95. 確保行動的核心。　司局以部長職權為核心（曾被稱為部門的“縱向”結構），要為政府政策建言獻策，并負責政策的落實工作。關于財政法律的《組織法》規定每個項目的預算（參見下文第529條目），每位司長肩負著發展和管理國家某個領域的使命，通常會負責管理特定項目下的經費及崗位。部長負責提出部門組織法令，并設想將行政任務怎樣分配給眾多下屬部門才算合理，才能避免職權和預算上的沖突。部長可決定將工作重點集中在某一總司或分配給多個總司，然后再向下屬部門進一步細分。部內公務人員聽從部長的組織決定，因為只有部長將方針下達給行政部門，他們才能夠確定自己的工作范圍。

96. 單一總司。　這種情況極為罕見。可以2007—2014年國民教育部為例——國民教育部從高等教育與研究部中分離出來，除了與后者共享的一個總秘書處之外，國民教育部只有學校教育總司這一個下屬部門，而且該總司并無任何下設機構。

97. 無附屬部門的多個總司。　文化與交流部的中央行政機關包括遺產總司、藝術創作總司、媒體與文化產業總司3個總司，以及法語語言及法國語言委員會。每個總司司長都有一個或幾個副手，負責某一特定方面的工作。

98. 有多個附屬部門的多個總司。　內政部中央行政機關包括：

·　7個總司：地方行政總司、國家警察總司、對內安全總司、國家憲兵總司、在法外國人總司、社會安全及危機應對總司、海外事務總司（由海外部領導負責）。這些總司都可自行再分為數個司局與辦事處；

·　一個委員會：道路交通與安全委員會。

99. 有多個總司及司，總司下設多個附屬司的情況。　生態與住房部中央行政機關包括：

·　1個總署：可持續發展總署；

·　5個總司：能源與氣候總司；基礎設施、運輸與海洋總司；民航總司；國土整治、住房與自然總司；風險防范總司；

·　1個司：海洋漁業與水產養殖司；

·　1個委員會：住房準入與接待委員會。

總司下設多個司與辦事處?？沙掷m發展總署下設：研究與改革司；測量與統計司；經濟、評估與整合發展司；可持續發展委員會。而基礎設施、運輸與海洋總司下設3個司：基礎運輸司；運輸事務司；海洋事務司。

由此可見，在上述兩個內閣部門中，不同司的地位是不同的：前者是一個司和一個委員會直屬于部，后者是多個司隸屬于一個總司或者總署。

§4. 秘書長、總司長及司長

100. 部門參謀。　第三、第四共和國時期參謀被稱為“政府部門顧問”。每個部門的部長或辦公廳主任通常每周會召集參謀舉行會議：秘書長、總司長、專員、司長、部門委派代表。這種會議旨在協同各方行動，向各位參謀傳達重要信息、給予政治助力，關注文案的起草和改革的實施；同時也是處理預算問題的好機會。這些部門內的高層干部——其中有些人身邊甚至有自己的辦公室——負責掌管“政府決定設立的職位”：此類職位由政治權力支配，國家公務人員（臨時調動）和非公務人員（依據合同雇用）均有機會任職，但政府可隨時“撤銷任命”(34)。除此之外，當國民議會或參議院對某項法案進行審查時，這些參謀還可應召出席會議；《憲法》第31條賦予其“政府專員”的身份，負責為部長準備議會辯論中的素材，因此他們的工作具有更強的政治色彩。

101. 任命。　《憲法》第13條第3款規定，中央行政機關負責人由共和國總統在部長會議上提名；總專員、高級專員、專員、秘書長、總代表和代表依照同樣的任命程序由部長直接任命。(35)由部長對人選做出首要抉擇，因為這事關其最為重要的協作者；但是對高層行政領導人的任命，要同時獲得總理辦公廳和總統辦公廳的同意。

至于外交部、財政部或內政部這些較大的部門，總統早在部長會議幾周前，就會親自審查由總理和部長提名的候選人；總統有時也可指定提名候選名單外的人員。

對于此類提名，憲法委員會的唯一要求是：政府在提名高級職位人選時，要遵循“能力優先”原則(36)。因此，政府可全權自主選擇有能力且與自身志同道合的人選來擔任這些職務（參見下文第298、305及306條目）。

102. 利益聲明。　2013年10月11日頒布的關于公共生活透明度的第2013-907號法律中，第11條第7款規定：由政府決定設立的職位，其任職人員須同部長辦公廳成員一樣，發表財產聲明及利益聲明（參見上文第69條目）。

103. 簽字授權。　自任命令公布于《官方公報》之日起，部門秘書長和中央行政機關負責人將以部長或國務秘書的名義對其職權下的一切非法令性文件行使簽字權，與某些辦公廳成員獲得的簽字授權不同，此類簽字授權不需要部門決議。部門秘書長以及中央行政機關負責人所獲得的簽字授權不受部長更換的影響。只有在其職務終止時，或部長在《官方公報》上明確宣布收回全部或部分簽字權時，其權力才會終止。(37)

104. 利益沖突。　2013年10月11日頒布的關于公共生活透明度的第2013-907號法律第2條以及關于實施上述條款的2014年1月31日第2014-90號法令第7條第1款規定，當部門秘書長或中央行政機關負責人發覺自己處于利益沖突情況下時，應及時以書面形式就自身不能再行使何種職能向部長詳細匯報，并避免向與利益沖突問題有關的部下下達指令。

105. 離職。　部門秘書長和中央行政機關負責人隨時會被免職，他們承擔的工作須獲取部長和政府的充分信任；通常在部長會議任命繼任者的幾天前，他們就會被通知離職事宜。執政黨的更替也可表現為各部參謀人員的重大變動。如果官員離職已在意料中或已被公布，那么他在自己部門的威信就會減弱；相反，當官員剛剛受到部長會議的任命時，部長辦公廳則會減少干預其對部門的管理。

如果公務員、秘書長或行政官員在任期內卸職，他們可以在原工作單位重新獲得一個職位（例如，社會事務總監察員從勞動部卸職后，又回到了社會事務總監察局工作）。此外，政府通常會任命已卸任官員負責其他工作和任務。如果官員離職后想在私營部門工作，那么他應當遵守上文第73條目提到的職業道德規范，并且應當獲取公職人員職業道德委員會的批準。如果公務人員能夠完成工作計劃，他便可隨后向原單位提出停職請求，以謀求個人便利(38)。