第一節　部的政治框架

政府行政部門的政治框架是由部長辦公廳及部長身邊的其他政府成員共同構建的。

§1. 部長辦公廳

66. 歷史沿革。　無論是在封建君主時期、帝國時期還是在前3個共和國時期，部長總會征集1—3位“私人顧問”，在部長辦公廳從旁協助其打理日常事務。1878年，莫泊桑就是作為阿格諾爾·巴杜部長的隨員進入了教育部。1912年2月13日頒布的法令以及后來1919年7月13日的財政法律都為此做法提供了法律基礎。現行的關于“部長辦公廳公共行政管理規定”的1948年7月28日法令確定了部長組織個性化團隊。

近年來的兩部電影：皮埃爾·蘇勒的《國家行政》（2011年）和貝特朗·塔維涅的《奧賽碼頭》（2013年）向世人展現了21世紀部長辦公廳成員生活及角色的方方面面。

67. 任命。　通常，部長通過在《官方公報》上發表決議來任命協作者。1948年7月28日頒布的法令中，第7條規定：辦公廳成員享有民事權和政治權。部長可以在身邊安排政府高級官員，法官(1)或軍官（這些人由他們本來所屬的行政部門支付薪水，另外還可額外獲得一份津貼），抑或是其他人（通過合同雇用，雇用合同期限以部長行使職能的期限為基準）(2)。通過國家行政學院招聘的國家官員或其他公務人員，“只有證明自己已從事了4年有效的公共服務，才有資格在部長辦公廳工作”(3)。

2013年，司法部部長辦公廳成員有10位協作者，其中3人來自其他行政部門，4人通過合同招收。

68. 協作者人數。　1948年法令中，曾有條款明確規定部長辦公廳協作者人數上限為10人，該項規定于1981年被正式廢除。此后，各部長可擁有的協作者人數上限均由國家總理確定。2012年6月，讓-馬克·艾羅總理要求部長和委派部長分別將協作者人數限制在15人和10人以下，2013年，20位政府部長中，有8位遵守了這項規定。如果出現協作者人數達到上限的情況，很多部長通常會采取任命“非正式”顧問的舉措，這些非正式顧問基本上都是部內官員。

每年9月1日，負責預算的部長將在職部長辦公廳成員的人數上報給議會。2007年共計657位成員，2008和2009年均為652位，2010年616位，2011年511位，2012年525位，2013年565位(4)。

69. 財產聲明和利益聲明。　關于公共生活透明度的2013年10月11日法律規定每位部長辦公廳成員(5)須向部長或公共生活透明促進高等機構（由上述法律中第19條設立）主席提交兩份聲明：一份透徹、精確、真實的關于其財產狀況的聲明，其中應包含當事人所有個人財產信息，如有必要還應涉及共同財產或未分割財產；另一份聲明是公開其就任時以及近5年來的利益狀況。制定這兩份聲明的時間節點如下：接受任命后2個月，處境發生改變時（如繼承遺產或結婚），以及卸任后2個月。

70. 利益沖突的預防。　和其他公務人員一樣，當辦公廳成員認為自己處于利益沖突（參見上文第63條目）中時，應告知辦公廳主任。辦公廳主任“應要求或主動委托下級人員起草決定”(6)。

71. 等級。　辦公廳由與部長關系最近的協作者——辦公廳主任領導。部長對辦公廳主任的選擇至關重要。通常情況下，部長可自由挑選辦公廳主任；但對于那些與愛麗舍宮關系密切的部門（比如外交部、國防部），或是部長在政府工作中缺乏實踐經驗的部門，總統或者總理可能會希望參與對主任的甄選工作。部長可以征募專家或全才；在收到請求的情況下，各大國家機構（最高行政法院、審計法院、國家財政監察總局）可推薦自己的成員；負責專業領域的政府部門也可向技術工程領域的專業機構（橋梁、礦業、武器裝備）索要人才。一般來說，內政部部長的辦公廳主任是省長，外交部部長的辦公廳主任是大使。部長在辦公廳主任的幫助下選擇辦公廳主任助理、辦公室顧問、技術顧問和任務代表。一個部門首先就是各種人才的聚集地，但仍需要從其他地方找到一位預算顧問，一位國際關系專家，一位能夠妥善處理與民選代表及議會關系的協作者，一位交流顧問，一位寫演講稿的“筆桿子”……

辦公廳廳長，因其主要任務是負責籌劃部長的公共生活（會議、約會、差旅、安全、接待、榮譽獎勵……）而顯得不同。說到這個職位的人選，部長通常更傾向于選擇沉著冷靜、反應迅速、有幾年從政經驗的專區區長；當然，他們也可能會選擇在議會或是政治生活中曾與自己共事過的協作者。辦公廳廳長有權管轄辦公廳的管理處，而這個核心機構負責管理整個辦公廳的人力、物力等資源（秘書處、計算機設備），并且扮演著政府總秘書處規章性文本以及委任狀“傳話人”的角色。

辦公廳主任對辦公廳全體成員擁有管轄權(7)。普遍來講，部長任命體制外特別顧問的經歷并非都是具有正面意義的，因為這種做法通常會引發沖突。辦公廳主任是名副其實的部門二把手，能夠在總統或總理組織的會議中陪同甚至代表部長，確保中央行政機關負責人行動的持久協調性。因此，只有他與部長彼此完全信任，才能發揮自身作用。

72. 簽字授權。　部長可以在《官方公報》上發表決議，以授權辦公廳主任、辦公廳廳長、辦公廳主任助理或辦公廳廳長助理代為簽署所有文件；辦公廳其他成員不得接受簽字授權。不過受委托人無權代替部長聯合副署法令。(8)

獲得簽字授權的辦公廳成員不得簽署中央行政機關負責人職權范圍內的文件，但可以簽署所屬部門負責人權限范圍之內的文件。這條規定也適用于多位部長辦公廳主任聯合簽署的部際文件。

內政與領土整治部部長辦公廳主任同國民教育、高等教育與研究部部長辦公廳主任共同簽署了一份通告，內容關于市鎮資助合同私校（法國政府與私立學校簽訂辦學合同）運行開支。有人就此通告向最高行政法院提起訴訟，最高行政法院認為：這兩位辦公廳主任雖有部長的簽字授權，但并不意味著他們能在僅一位財政負責人的批準下簽署安排給國民教育、高等教育與研究部的事務，或是在僅一位地方行政區總負責人的批準下簽署安排給內政部和領土整治部的事務。辦公廳主任無權簽署這份通告，通告已宣布無效(9)。

部長可隨時在《官方公報》上發表決議以撤回對其協作者的簽字授權；如遇辦公廳成員離職或部長離職的情況，不需要任何文件，相關簽字授權即失效。

73. 職務終止。　部長可隨時在《官方公報》上發表決議，解除辦公廳主任或其他成員的職務。終止政府職能或是部長職務的法令一經出臺，辦公廳所有成員的職務將被自動解除；如果部長在同一部門繼續連任，應當發布任命辦公廳成員的決議。

離開辦公廳后，公職人員返回原來的行政部門。一些辦公廳成員之所以離開部長的團隊，是為了擔負行政體系中的其他使命，通常是因為晉升(10)。因此，他們應該從事其他職務而不是待在部長身邊，這種情況下他們的虛職任命是無效的(11)；辦公廳成員若想在私營部門任職，必須遵從嚴格的要求：如果辦公廳成員負責對某企業的監管工作，負責與其達成合同或對合同發表意見，又或是負責向部長或部門主任就該企業應該進行哪些運營操作直接提出建議或發表意見(12)，那么三年內他們不得在該企業工作。如果部長辦公廳成員希望受雇于私營部門，那么他需要將自己的計劃告知公職人員職業道德委員會；委員會將強制召見當事人，并針對其未來職業計劃與先前所擔任職務是否兼容給出意見。當然，部長辦公廳成員選擇參與政治生活的情況較常見，他們中有很多人渴求成為議會中的一員，甚至成為部長。(13)

74. 首要任務。　部長的私人團隊之所以存在，就是為了協助作為政府成員的部長圓滿完成總統和總理委托的任務。辦公廳主任將根據以下使命組織團隊：辦公廳要建議、管理（尤其是針對改革）、預測，而非取代政府部門。正如一位前部長辦公廳主任和總理辦公廳主任強調的那樣：“與部長辦公廳之間合作的本質并不是單純的行政管理；這種合作讓協作者與部長之間建立起了私人聯系。部長需要的不是協作者必須成為自己的黨徒（僅有一小部分辦公廳成員會成為部長的狂熱支持者），而是整體融入到部門活動與政府政治之中；不是盲目忠誠于一個人，而是精神上的團結一致，而共同的工作經歷恰恰能夠自然地增加情感聯系中的精神團結。(14)”

75. 建議。　辦公廳應當仔細審查部門內行政機關遞交的大量檔案材料、部門合作伙伴（協會、工會、組織……）的要求、議會的提議以及來自媒體的提問，然后向部長提議。此外，還應當考慮部長對這些提議會有何看法，并在向他建言獻策之前召集行政部門主要負責人開會，檢驗這些提議是否十分可行(15)。

76. 管理。　辦公廳——尤其是辦公廳主任和主任助理，應確保行政部門的良好運轉，協調中央行政機關之間及其與權力下放部門之間的結構關系，甚至在必要情況下提議行政改革或更換負責人。辦公廳一定要將最突出的、最可能引起媒體和政治反響的草案、決定和事實告知總理辦公廳（總理每周都會召集各部長辦公廳主任召開會議）和總統辦公廳，并回應他們的信息請求。辦公廳尤其要把精力集中在管理部長希望進行的改革上：準備文件；檢驗部門是否有足夠的財政能力實現改革，辨別改革與法國對歐盟所做的承諾是否可以兼容；獲得總理的評判；跟蹤法律草案在行政機關內的進展；應對可能與法國經濟、社會與環境委員會發生的辯論；向最高行政法院匯報；在部長會議中進行交流；與負責議會關系的部長共同確定審查日程的安排；就所擬文件在國民議會及參議院面前進行答辯；實施法令，并對中央及地方信息處理操作給出合理解釋。辦公廳還要負責部長的生活：準備會議，起草講稿，回答議會提出的問題，實地考察，對時事迅速作出反應，安排國外出差或來法人員接待，陪同總統或總理出差，與其他政府成員對某件事務展開聯合干預，接受報社、廣播電臺或電視臺的采訪，在社交網絡上露面，籠絡政黨和選區議員……最后，辦公廳還應將自身的工作與政府安排在部長身邊的人員的工作協調起來：有時候需要鼓動促進，有時候需要理性冷靜！

77. 預測。　辦公廳需要對可預料的事情早作打算（如高級官員離職退休需要接替、歐洲部長會議、根據部門政策宣布政治領導人就職消息），能夠做好隨時應對預算變動、突發危機或事件的準備。此外，辦公廳還要能夠預想部長領導的部門的未來（也就是說做一些展望），并考慮部長的政治前景。

78. 避免相互干擾。　辦公廳的使命是大力推動國家行政，使其處于“緊繃”狀態。但這并不意味著辦公廳要取代行政機關，也不是用吹毛求疵的監督手段束縛住行政機關的手腳，因為中央行政機關的負責人都是由中央精挑細選出來的（參見下文第100、101條目）。如果不想讓行政失去動力，那么辦公廳成員應當同這些負責人一起滿懷信心地投入工作；針對某些辦公廳成員妄圖獲取檔案材料的情況，辦公廳主任應當時刻保持警惕。如果出現此類情況，部長要立即終止涉案成員的工作。

§2. 安排在部長身邊的政府成員

79. 名稱。　除了部長，政府還包括一種成員，他們有著不同的頭銜：委派部長、“分部長”、國務秘書。這些人有著“部長”的稱號，參加部長會議；根據共和國總統的決定，國務秘書或一直參加部長會議，或永不參加，或只有提上日程的問題與其相關時才被邀請參加會議。政府成員和其下屬部門應當接納所有被安排在自己身邊的人員，給予他們職務，指導他們的行動。

80. 人數。　與部長的人數一樣，安排在部長身邊的政府成員的人數也并不是固定的。作為世界第五強國的代表，法國外交部部長常被指派出國訪問，這時總會有專門負責歐洲事務的政府成員隨行；或者當政府不包含獨立預算部門且國家強制征收稅費非常高的時候，財政部部長身邊就該有一位專門負責預算的政府成員了。需要注意的是，任命此類政府成員更多是出于政治考慮，而不是為了保證行政體系的良好運行。事實上，總統和總理都要竭盡所能使經濟和社會方面的“壓力集團”滿意（安排政府成員專門負責處理他們的需求，這讓他們看到了政府的認可），要考慮他們之中多數的政治構成，努力達到男女平等，確保大區、本土和海外領地都有自己的政府代表，測試青年議員的能力……因此，他們會要求某些部長身邊要配有其他政府成員。

菲永政府（2010年11月—2012年5月）擁有7位分部長，8位國務秘書。艾羅政府（2012年6月—2014年3月）有17位委派部長，沒有國務秘書。瓦爾斯政府沒有委派部長，但有15位國務秘書，分成兩批于2014年4月9日和6月3日接受任命。16個部門中有9個部門都配有國務秘書(16)。法國外交與國際發展部有3位國務秘書（分別負責外貿、旅游與海外法國人事務，歐洲事務，以及發展與法語區）；與經濟、生產振興與數字部人數相同（數碼，手工業貿易、消費、社會經濟與互助經濟），法國社會事務與衛生部也有2位國務秘書（分別負責家庭、老人與自主管理，殘障人士與反對社會排斥）。有6個部門只有1位國務秘書：生態、可持續發展與能源部（運輸，海洋與漁業），國民教育部、高等教育與研究部（高等教育與研究），財政與公共賬戶部（預算），國防部（退伍軍人與榮譽），權力下放與公職部（國土改革），女性權利、城市、青年與體育部（體育）。

82. 職權。　各委派部長（或國務秘書）的職權由總理和部長審議通過的共和國總統令確定；此法令明確了委派部長（或國務秘書）的職權，列舉了他可以調配的內閣部門(17)。法令準備期間，需要部長與委派部長（或是國務秘書），特別是各部門辦公廳主任之間進行協商；如有需要，總理辦公廳將介入裁決爭端。接著，政府秘書長要保證分配給委派部長的職權不能與其所屬部長的職權出現沖突。當某部長尚未獲得職權法令時，其下屬委派部長（或國務秘書）可獲取自己的職權法令。

法令并不需要提交給最高行政法院或部長會議，而是由總統簽字，由總理、相關部長和委派部長（或國務秘書）聯合副署，隨后發布在《官方公報》上。每位委派部長（或國務秘書）的職權法令都是私人專屬的：它只在相關人員的任職期間存在效力。因此，任命新的委派部長（或國務秘書）時，也需要頒布新的職權法令。

83. 辦公廳。　每位委派部長（或國務秘書）組建一個專屬于他的辦公廳，當然要遵循總理對其提出的人數上限要求；委派部長（或國務秘書）可與部長商議辦公廳主任的人選。如部長和委派部長（或國務秘書）一致同意，或應總理特別要求，委派部長（或國務秘書）辦公廳主任也可被任命為部長辦公廳副主任；此條款有助于兩個辦公廳間的協調，甚至建立起更加密切的聯系。

84. 避免行使某些職權。　2014年1月16日頒布的關于在行使部長職權時避免利益沖突的第2014-34號法令規定：當遇到利益沖突風險時，應免除委派部長（或國務秘書）的某些職能（參見上文第64條目）。

正文如下：

·　“如被安排在部長身邊的政府成員認為自己正處于利益沖突之中，應以書面形式將相關情況告知國家總理及部長，并向部長明確指出自己不該行使哪些職權”(18)；

·　總理頒布法令，將委派部長（或國務秘書）的職權直接轉交由部長行使；

·　屆時，委派部長（或國務秘書）應避免向其所轄部門下達指令。