五、銀行貸款支持PPP融資過(guò)程中的障礙及解決方法

（一）內(nèi)部障礙

對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)還比較少，缺乏相當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作過(guò)程中存在很多障礙。

1.項(xiàng)目識(shí)別障礙。銀行需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行甄別，在全面分析項(xiàng)目基本情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行有針對(duì)性的營(yíng)銷切入。在項(xiàng)目識(shí)別初始階段，政府和社會(huì)資本均可對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)起，并不一定會(huì)設(shè)立項(xiàng)目公司，因此給銀行的項(xiàng)目識(shí)別工作造成一定的困擾。

2.融資方案設(shè)計(jì)障礙。[9]第一，PPP項(xiàng)目一般融資額度都比較大，商業(yè)銀行需要自始至終掌握項(xiàng)目的關(guān)鍵信息，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)涉及的方方面面，如利益關(guān)系的可行性、明確性，政治、法律風(fēng)險(xiǎn)，融資比例、擔(dān)保、還款安排等要進(jìn)行詳盡分析論證。第二，在貸款方案設(shè)計(jì)，特別是貸款期限管理上，由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、額度大，需要充分考慮各項(xiàng)因素，提出合理的貸款方案。第三，項(xiàng)目投資額的確認(rèn)方式問(wèn)題。《操作指南》以項(xiàng)目采購(gòu)方式確定的項(xiàng)目投資，主要包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等形式，由財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證。

3.項(xiàng)目收益和還款障礙。PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期限同樣也是銀行貸款的贖回階段，而漫長(zhǎng)的貸款贖回階段則是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，項(xiàng)目前期的預(yù)期盈利水平和模式有可能會(huì)和現(xiàn)實(shí)情況出現(xiàn)偏差，銀行對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人無(wú)追索權(quán)或者追索權(quán)有限，這是對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

（二）外部障礙

從20世紀(jì)80年代起，國(guó)內(nèi)民間資本就已經(jīng)開始參與高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有很多項(xiàng)目都取得了成功，但失敗的案例也不少。究其原因，除了銀行內(nèi)部的問(wèn)題之外，PPP項(xiàng)目還存在一系列的外部障礙。

1.市場(chǎng)的不確定性問(wèn)題。PPP項(xiàng)目的主要資金來(lái)源是以未來(lái)現(xiàn)金流為保障向銀行進(jìn)行貸款的，但由于PPP模式對(duì)項(xiàng)目的合作時(shí)間要求明確“不低于十年”，而在過(guò)長(zhǎng)的投資回報(bào)期內(nèi)，市場(chǎng)的不確定性導(dǎo)致市場(chǎng)需求和市場(chǎng)價(jià)格均有可能發(fā)生巨大波動(dòng)，因此容易導(dǎo)致企業(yè)資金流壓力越來(lái)越大，再加之企業(yè)后期經(jīng)營(yíng)不善，極易導(dǎo)致資產(chǎn)損失。

2.項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。第一，在項(xiàng)目融資階段，項(xiàng)目公司因其內(nèi)部治理問(wèn)題導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不善引發(fā)項(xiàng)目公司危機(jī)；第二，在項(xiàng)目建設(shè)階段，由于自身技術(shù)水平的限制導(dǎo)致工程延期甚至是中止等現(xiàn)象；第三，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目公司因經(jīng)營(yíng)管理的原因?qū)е逻\(yùn)營(yíng)事故，銀行貸款回流則會(huì)發(fā)生困難。此外，部分政府付費(fèi)項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源和規(guī)范的支付機(jī)制，如污水處理PPP項(xiàng)目中，納入收益權(quán)的由用戶繳納的污水處理、垃圾處理等專項(xiàng)收費(fèi)，收繳率普遍較低，使銀行在提供項(xiàng)目融資時(shí)面臨收益回報(bào)率不確定風(fēng)險(xiǎn)。[10]

3.政府信用問(wèn)題。某些地方政府為了提高當(dāng)?shù)卣臉I(yè)績(jī)，快速建成一些公共基礎(chǔ)設(shè)施，但是由于本地財(cái)政預(yù)算的資金有限，為了引入社會(huì)資本，可能會(huì)出臺(tái)一些不合理的政策。因此，銀行還需要與當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)化溝通，充實(shí)補(bǔ)充性風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，建立行之有效的操作模式。尤其是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、項(xiàng)目移交管理兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)積極研究項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性資金之外的收入來(lái)源，作為信貸資金按期償還的有效補(bǔ)充。

4.政策問(wèn)題。目前我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定并不完善，政策形勢(shì)可能會(huì)隨著地方領(lǐng)導(dǎo)層變動(dòng)、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃調(diào)整及政府財(cái)政狀況波動(dòng)等因素發(fā)生變化，這些都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目產(chǎn)生新的問(wèn)題。對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目的還款能力是其關(guān)注的重點(diǎn)。同時(shí)，PPP融資模式也在不斷地創(chuàng)新之中，在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中任何不當(dāng)協(xié)議引起的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)最終都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及還款的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

綜上，銀行在參與PPP融資過(guò)程中會(huì)面臨來(lái)自內(nèi)部、外部的各種障礙，使得PPP項(xiàng)目存在難以收回成本、無(wú)法保證現(xiàn)金流、項(xiàng)目可能提前終止等情況。一旦出現(xiàn)這些情況，商業(yè)銀行的貸款就難以收回，出現(xiàn)壞賬，造成資產(chǎn)損失。這就需要銀行積極尋求解決辦法，避免風(fēng)險(xiǎn)狀況的發(fā)生。

（三）解決方法

1.增強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別能力。準(zhǔn)確識(shí)別項(xiàng)目是銀行防范PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線，在政策支持下的PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增加，未來(lái)商業(yè)銀行布局PPP的進(jìn)程將加速推進(jìn)，但這個(gè)過(guò)程中切忌盲目介入項(xiàng)目，過(guò)度放寬標(biāo)準(zhǔn)和要求，甚至“曲線”支持融資平臺(tái)和政府隱性債務(wù)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和銀行經(jīng)營(yíng)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.提高銀行應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)風(fēng)控水平。銀行在參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中會(huì)遇到一系列不同于普通貸款項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，其中包括政府信用以及國(guó)家政策等風(fēng)險(xiǎn)，因此根據(jù)具體實(shí)踐情況提高自身的風(fēng)控水平則十分必要。同時(shí)，吸取失敗案例的教訓(xùn)，通過(guò)整合、優(yōu)化、補(bǔ)充原有的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)，完備針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生因素的全面掌握。

3.引入多元化的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。如前文所述，銀行PPP項(xiàng)目的貸款是借給項(xiàng)目公司的，一旦發(fā)生違約情況，銀行只能向項(xiàng)目公司進(jìn)行有限追索，社會(huì)資本在一定程度上實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的隔離。因此，引入多元化的擔(dān)保機(jī)構(gòu)則極為必要。

4.銀行多方面參與以保障貸款的收回。從銀行的角度來(lái)看，金融業(yè)務(wù)的專業(yè)性不足以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化以及PPP項(xiàng)目的專業(yè)要求。完善咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的咨詢制度是合理控制風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有效途徑。對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，應(yīng)通過(guò)合理有效的方式彌補(bǔ)其在PPP項(xiàng)目其他專業(yè)領(lǐng)域的不足，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)與工程業(yè)務(wù)之間的有效對(duì)接。PPP項(xiàng)目本身具有實(shí)現(xiàn)多方參與、多方共贏的特點(diǎn)，這將對(duì)商業(yè)銀行完備PPP項(xiàng)目的貸款審查業(yè)務(wù)以及項(xiàng)目貸款的到期收回起到關(guān)鍵作用。