七、典型案例

本章以包頭市北梁棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目為例進(jìn)行解析。

（一）案例背景

首先，包頭市北梁棚戶區(qū)是全國最大的集中連片城市棚戶區(qū)，位于包頭市東河區(qū)中心區(qū)域，總面積約為13平方公里，其中國有土地約為8平方公里，集體土地約為5平方公里，居民約有4.7萬戶、12.4萬人。受自然環(huán)境、歷史條件、經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)等各種因素影響，北梁棚戶區(qū)存在市政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、生活環(huán)境和居住條件差、低收入人群居多、多民族聚居并有地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，導(dǎo)致拆遷難度大，建設(shè)周期長而不適用傳統(tǒng)的改造模式。其次，北梁棚改項(xiàng)目總投資為232億元，除國家和自治區(qū)、市兩級(jí)的自籌部分，仍有170億元的資金缺口。另外，由于拆遷涉及居民12.4萬人，三年內(nèi)需拆遷房屋建筑面積373萬平方米，新建回遷住房395萬平方米，建設(shè)配套設(shè)施55萬平方米，而購買安置房、棚戶區(qū)拆遷、新建安置房以及配套基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)節(jié)需要同步進(jìn)行，使得資金使用、監(jiān)管以及回籠控制難度大。棚戶區(qū)改造舉步維艱。

（二）開發(fā)性金融支持北梁棚改的主要做法

國家開發(fā)銀行是支持北梁棚戶區(qū)改造的主力銀行，以“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、金融支持、滾動(dòng)發(fā)展”的運(yùn)作模式推進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施。

國家開發(fā)銀行從規(guī)劃視角進(jìn)行全局謀劃。通過親赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，國開行編制《內(nèi)蒙古棚戶區(qū)改造系統(tǒng)性融資規(guī)劃》與《包頭市系統(tǒng)性融資規(guī)劃》，設(shè)計(jì)了新型的投融資機(jī)制，確定區(qū)域投融資發(fā)展線路圖，并且將包頭市列為全國唯一一個(gè)省級(jí)平臺(tái)以外的棚戶區(qū)改造貸款試點(diǎn)城市。國開行通過與市政府研究居民安置計(jì)劃、實(shí)施方案以及融資計(jì)劃，將棚戶區(qū)安置區(qū)建設(shè)、現(xiàn)有棚戶區(qū)市政設(shè)施改造、棚戶區(qū)保留建筑的保護(hù)及旅游開發(fā)納入規(guī)劃。

在控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上，國開行實(shí)行“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”。通過開展統(tǒng)一評(píng)級(jí)，確定市政府的信用等級(jí)，對(duì)包頭市的整體償債能力做出預(yù)期判斷；通過統(tǒng)一授信，規(guī)范市政府的債務(wù)管理，確定政府的融資空間；通過統(tǒng)借統(tǒng)還，對(duì)總量進(jìn)行控制，做強(qiáng)做大融資主體，實(shí)行統(tǒng)一申貸、統(tǒng)一還款。

國開行就棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中“拆遷難、拆遷慢”的問題，提出“購買、建設(shè)結(jié)合，優(yōu)先支持購買安置房，快速啟動(dòng)棚改工作”的模式，該模式系國開行系統(tǒng)內(nèi)首創(chuàng)，北梁棚改也成為首個(gè)通過購買安置房解決棚改問題的成功案例。2013年6月，國開行承諾貸款11.2億元用于購買5193套安置房，當(dāng)月發(fā)放5億元，包頭市當(dāng)月即完成全年任務(wù)量50%。

國開行與包頭市政府運(yùn)用“公司合營”的模式，通過多元融資做大投融資主體。一是有效整合財(cái)政資金，做大做強(qiáng)包頭市保障性住房發(fā)展建設(shè)投資有限公司。二是通過對(duì)包頭市保障性住房發(fā)展建設(shè)投資有限公司注資，降低其資產(chǎn)負(fù)債率。三是以市場(chǎng)化的方式引入包頭市安廈房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、包頭市房地產(chǎn)置業(yè)擔(dān)保有限責(zé)任公司等企業(yè)，利用其專業(yè)運(yùn)營和管理經(jīng)驗(yàn)，完善公司的治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)金流建設(shè)。協(xié)調(diào)內(nèi)蒙古電力公司等區(qū)內(nèi)企業(yè)做好配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極協(xié)助政府引入市場(chǎng)化主體。

國開行為北梁棚戶區(qū)改造項(xiàng)目量身定做產(chǎn)品組合。通過協(xié)同專項(xiàng)貸款、專項(xiàng)債權(quán)以及專項(xiàng)基金，多渠道為北梁棚戶區(qū)改造進(jìn)行融資。在貸款上，國開行加大專項(xiàng)貸款的投放力度，保證足額到位，發(fā)放10億元過橋貸款彌補(bǔ)項(xiàng)目資金短期投入不足，后續(xù)再發(fā)放100多億元的中長期貸款解決滾動(dòng)開發(fā)的資金需求；在債券上，協(xié)助包頭市發(fā)行“債貸組合”專項(xiàng)債權(quán)，共同策劃發(fā)放20億元企業(yè)債券，解決期限錯(cuò)配問題，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的項(xiàng)目現(xiàn)金流；在基金上，國開行與包頭市政府設(shè)立北梁專項(xiàng)基金等，引導(dǎo)社會(huì)資金注入，加大北梁棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的支持力度。國開行通過“融智+融資”模式，改善投資環(huán)境，其他的金融機(jī)構(gòu)也積極參與國開行的貸款銀團(tuán)或提供授信服務(wù)，如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款40億元支持北梁土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。

在信用結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，通過土地抵押、開立償債資金專戶、應(yīng)收賬款抵押等形式為國開行回收資金提供保障。一是國開行將整合后的資金統(tǒng)一發(fā)放至包頭市保障性住房發(fā)展建設(shè)投資有限公司，包頭市保障性住房發(fā)展建設(shè)投資有限公司將一部分資金用于購買和建設(shè)安置房；其余部分由北梁棚戶區(qū)搬遷改造現(xiàn)場(chǎng)指揮部用于棚戶區(qū)居民區(qū)及企事業(yè)單位的征拆。二是當(dāng)棚戶區(qū)居民被安置到新購買的安置房后，產(chǎn)生回流資金，一部分資金以購房款的形式回收至包頭市保障性住房發(fā)展建設(shè)投資有限公司；另一部分在對(duì)棚戶區(qū)居民進(jìn)行安置后，搬遷騰空后規(guī)劃建設(shè)用地約10000畝，先期選擇2000畝條件較好的成熟地塊，通過招商引資的方式進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，利用市場(chǎng)資金推進(jìn)房屋征收和安置房建設(shè)，以有效解決資金缺口，緩解政府資金投入壓力。同時(shí)逐步將搬遷騰空的8000畝土地納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，集中進(jìn)行收儲(chǔ)，并進(jìn)行土地整理和配套建設(shè)，待土地升值后適時(shí)掛牌出讓，以土地開發(fā)收益的形式回收至包頭市政府，充實(shí)財(cái)政資金，確保市財(cái)政及時(shí)足額地向借款人包頭市保障性住房發(fā)展建設(shè)投資有限公司撥付委托代建資金，最終上述兩部分資金通過償還本息等形式回收至國開行，以有效防范政府信貸風(fēng)險(xiǎn)。

截至2015年9月，國開行累計(jì)向北梁棚戶區(qū)發(fā)放貸款142億元，惠及居民15.3萬人，充分彰顯了服務(wù)國家戰(zhàn)略、關(guān)注熱點(diǎn)、解決難點(diǎn)、以國為家的家國情懷。