六、開發性金融支持PPP過程中的操作障礙及解決

（一）開發性金融支持PPP過程中的操作障礙

1.信用風險控制手段比較有限

從信用結構來看：近幾年，受經濟下行壓力持續加大和資產荒的影響，資金出路較為有限，各路資本涌向PPP領域，尤其是政府付費類PPP項目競爭已呈白熱化，表現為利率普遍下浮5%-10%和信用結構單一，基本上是僅有PPP協議項下的應收賬款質押，沒有附加第三方擔保、資產抵押等其他擔保方式，再加上PPP融資為項目融資，不是一般意義上的公司融資，一旦項目運營失敗，金融機構只能追索到SPV項目公司。信用結構單一，導致信用風險控制手段單一。

從PPP模式的契約性來看：重合同、守信用的契約精神是PPP模式的基石。PPP模式推行的關鍵在于政府的契約精神，較高的政府信用度是采用PPP模式融資的必要條件，而目前國家相關部門以及地方政府出臺的涉及財政風險防范的相關政策少之又少，金融機構面臨較大的信用風險。

2.引資過程存在問題

一是項目審批和融資方案孰先孰后問題。國家獨立對項目進行投資時，要求在項目可行性研究報告中必須確定融資方案，然后才能獲得審批，即先確定融資方案，再進行項目審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方出于對風險的控制，要求先提供可研性報告，證明項目的可行性才能同意投資，即先審批項目通過再確定融資方案。二是當前PPP項目融資產生了如下變化：融資主體由地方政府背景企業轉變為PPP項目公司；項目的還款來源由土地出讓金收入、財政回購款變為了PPP項目經營性收入；追索權由向地方政府的無限追索變為了對項目公司或者其擔保人的有限追索。那么開發性金融機構對PPP模式的關注點需要由原先的對主體甄別為主，轉變為對PPP項目以及其項目公司的實際判斷，項目的盈利能力、國別風險、市場風險、補貼機制、風控措施、擔保措施等都需要進行綜合考慮。

3.回報率低且政府的補貼和價格協同機制落后對社會資本的吸引力弱

PPP項目建設期和投資回收期長，對銀行資金占用時間長，資產流動性差。基礎設施項目的投資回收期一般為10年以上，有的達30年甚至更長。社會效益往往大于經濟效益，且回報率較低。有些項目自身收益并不十分理想，甚至無回報或項目本身沒有還款能力，這很大地減弱了PPP對社會資本的吸引力，即便是以國家信用背書的開發性金融機構牽頭融資也很難改變資本逐利的本質。在新的預算體制的要求下，政府進一步規范了財政對于此類準公益性項目的財政支持方式，要求以特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則補貼項目建設運營的收益，同時將補貼納入財政預算管理。以“基金+PPP”模式為例，政府與銀行合作設立基金，并通過銀行表外理財讓社會資本介入，銀團貸款后續跟進投放到融資項目中，從回報率來看，基金收益大約在6%至7%，前期要進行多輪招標敲定“組團”參與基金的商業銀行，后續這些銀行對項目的貸款利率下浮不超過6%，這種模式其實就是給基建項目提供綜合融資解決方案，與貸款相結合，杠桿率比較高，對銀行而言是保本微利，并且政府的補貼和價格協同機制落后，所以開發性金融機構的融資之路并非一片坦途。這需要政府建立投資、補貼與價格的協同機制，畢竟基礎設施建設投資短期內很難有收益。

（二）開發性金融支持PPP模式的解決建議

作為政府的開發性金融機構，國開行承擔著國家新型城鎮化主力融資行的戰略使命，在助力國家推進城鎮化PPP融資上，國開行作為熟悉政府投融資的金融機構，積極參與，發揮優勢，在破解城鎮化融資難方面提供融資融智服務。

1.規劃先行，共同推進建立PPP示范項目庫

發揮開發性金融機構的專家優勢和在城市基礎設施領域多年積累的經驗以及能力，運用國開行規劃先行的理念，通過財務顧問、融資規劃與地方政府及財政部門一道共同開展項目篩選，建立省級PPP示范項目庫，共同孵化。開發性金融機構主動參與地方政府PPP項目的前期規劃、項目設計、合作伙伴選擇以及合同設計、業務談判、風險管理等領域，幫助公私雙方規范業務合作，建立長效機制。

2.堅持試點先行，做好風險管控

PPP項目結構復雜、時間長，涉及政府、私營合作伙伴方、融資方等多個利益相關體，涉及的風險因素較多。開發性金融機構在參與PPP項目中，運用政府評級、客戶風險防控相關技術，協助測算評估各參與方的實力和水平，合理設計項目風險分擔機制，為項目合同框架和原則提供支持和建議。

3.優先選擇用戶付費性PPP項目，同時開展政府付費項目的探索

用戶付費項目在現金流設計上相對容易，且對政府后期的預算支持影響較小，更適合當前財政預算硬約束明顯加強、政府債務規模控制的要求。國開行結合地方政府合作經驗和地方系統性融資規劃編制的知識儲備，協助地方政府及財政部門優先實施此項目；同時結合地方政府實際情況，對政府債務水平低、政府付費意愿強、社會效益高的項目，應積極進行探索試點。[4]