五、開(kāi)發(fā)性金融參與PPP的決策流程

（一）開(kāi)發(fā)性金融的運(yùn)作模式

1.政府選擇入口

政府選擇入口的主要形式是按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府選擇確定建設(shè)項(xiàng)目，申請(qǐng)開(kāi)發(fā)性金融的資金支持。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)需要對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審核，以開(kāi)發(fā)銀行為載體，在信用方面對(duì)貸款主體、政府進(jìn)行評(píng)審。另外，結(jié)合項(xiàng)目地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎?cái)政水平、市場(chǎng)主體的履約情況以及信用復(fù)核情況，具體確定是否給予融資以及調(diào)整融資金額。

構(gòu)建開(kāi)發(fā)性金融融資項(xiàng)目準(zhǔn)入模式，首先需要成熟的融資平臺(tái)作為依托。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與政府合作，兩者在市場(chǎng)融資方面達(dá)成共識(shí)，由開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供咨詢建議，結(jié)合政府的信用優(yōu)勢(shì)與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的融資優(yōu)勢(shì)，與中介組織、企業(yè)共建平臺(tái)，充分利用政府的信用與組織資源，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)從中推動(dòng)融資，同時(shí)，群眾組織如信用協(xié)會(huì)等民主參與監(jiān)督和評(píng)議，擔(dān)保公司擔(dān)保、貸款平臺(tái)輔助管理與承貸，中小金融機(jī)構(gòu)代理結(jié)算。

通過(guò)利用政府組織增信，做實(shí)做強(qiáng)融資平臺(tái)。政府增信的措施有直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、政策性虧損補(bǔ)貼、劃撥資產(chǎn)、資產(chǎn)回購(gòu)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)、改制重組等。

2.開(kāi)發(fā)性金融孵化

開(kāi)發(fā)性金融孵化是開(kāi)發(fā)性金融運(yùn)作中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，“治理結(jié)構(gòu)建設(shè)”“法人建設(shè)”“現(xiàn)金流建設(shè)”“信用建設(shè)”這四大建設(shè)是開(kāi)發(fā)性金融孵化的核心內(nèi)容。

（1）治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。在沒(méi)有法人或者法人初步建立之時(shí)，若制度的完善程度足以保證發(fā)展成為公司，則可以以現(xiàn)有相關(guān)利益主體協(xié)調(diào)下的治理結(jié)構(gòu)，在一個(gè)階段內(nèi)替代法人治理結(jié)構(gòu)，即在開(kāi)發(fā)銀行的協(xié)助推動(dòng)、政府協(xié)調(diào)下，以市場(chǎng)化手段形成完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的不足。

（2）法人建設(shè)。從流動(dòng)性平衡切入，將收支流量平衡的法人孵化成資產(chǎn)負(fù)債表平衡的法人。以融資推動(dòng)法人的信用建設(shè)，使法人成為獨(dú)立的信用主體，并促進(jìn)企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)，使法人從無(wú)到有，使信用由弱到強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)融資主體和融資體制的成功。

（3）現(xiàn)金流建設(shè)。這是政府融資平臺(tái)建設(shè)的重點(diǎn)，即將政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為企業(yè)的現(xiàn)金流。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)一般采取兩種方法建設(shè)現(xiàn)金流：一是通過(guò)信用建設(shè)均衡現(xiàn)金流，采取政府參與、資源整合、法人建設(shè)、母公司貸款等進(jìn)行階段性調(diào)整彌補(bǔ)單個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流的不足，使之趨于均衡，成為優(yōu)質(zhì)貸款；二是在不均衡現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上適應(yīng)不均衡，構(gòu)造開(kāi)發(fā)性金融產(chǎn)品，即采用“前低后高”的現(xiàn)金流貸款產(chǎn)品。

（4）信用建設(shè)。將地方政府的信用與開(kāi)發(fā)性金融的信用和融資優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，經(jīng)過(guò)管理、使用、分配和考核以及最后的轉(zhuǎn)化，集中用于企業(yè)信用的培育與完善，使之發(fā)揮最大的效益。因此，一方面促進(jìn)融資主體的信用意愿的提升，另一方面通過(guò)完善信用結(jié)構(gòu)，形成信用保障。

3.市場(chǎng)出口

市場(chǎng)出口即開(kāi)發(fā)性金融的退出。通過(guò)上述開(kāi)發(fā)性金融的孵化，市場(chǎng)主體的行為得到規(guī)范，市場(chǎng)融資更加完善，這使得大量融資“瓶頸”逐漸轉(zhuǎn)變成可商業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作的發(fā)展領(lǐng)域，進(jìn)而帶動(dòng)其他商業(yè)資金以及社會(huì)資金進(jìn)入市場(chǎng)，使項(xiàng)目融資從單純的政府拉動(dòng)轉(zhuǎn)向真正的市場(chǎng)拉動(dòng)并具備未來(lái)持續(xù)發(fā)展的增長(zhǎng)潛力，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出口的最終發(fā)展目標(biāo)。

確保開(kāi)發(fā)性金融資金得到償還的重要手段就是形成市場(chǎng)出口。在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行支持時(shí)，不僅要?jiǎng)討B(tài)調(diào)節(jié)，也要在合適的時(shí)機(jī)選擇退出以實(shí)現(xiàn)資金的退出。在實(shí)際操作流程中需要考慮注資之后的經(jīng)營(yíng)管理情況及項(xiàng)目的發(fā)展前景，適時(shí)調(diào)整投資項(xiàng)目的退出計(jì)劃。

開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)決定撤回資金時(shí)，退出時(shí)機(jī)的選擇十分關(guān)鍵，需要考慮國(guó)家有關(guān)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、市場(chǎng)回報(bào)、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境等因素。

對(duì)于以銀行信貸為主要形式的業(yè)務(wù)可以通過(guò)漸進(jìn)退出、資產(chǎn)證券化、信貸轉(zhuǎn)型、清算、貸款銷售、并購(gòu)、回顧等形式實(shí)現(xiàn)資金退出。對(duì)于以風(fēng)險(xiǎn)投資等融資方式為主的業(yè)務(wù)也可以通過(guò)IPO、回購(gòu)、清算、并購(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)資金的退出。

（二）開(kāi)發(fā)性金融參與PPP的運(yùn)作流程

開(kāi)發(fā)性金融合作階段，主要包括政府組織增信、建設(shè)信用平臺(tái)以及開(kāi)發(fā)性金融合作協(xié)議的簽訂等流程。這一階段也是整個(gè)融資模式運(yùn)行的核心階段。

開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目情況提供規(guī)劃建議，與當(dāng)?shù)卣餐罱ㄆ脚_(tái)，成立項(xiàng)目投融資公司（平臺(tái)建設(shè)），統(tǒng)一承擔(dān)資金貸款、還款責(zé)任以及資金的使用、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，發(fā)揮融資主體的功能。政府根據(jù)項(xiàng)目的資金需求向開(kāi)發(fā)性金融申請(qǐng)貸款，須承諾在項(xiàng)目中給予財(cái)政貼息，并在項(xiàng)目中減免相應(yīng)稅收給予支持。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)貸款項(xiàng)目的借款人資質(zhì)、貸款用途范圍、還款來(lái)源、信用結(jié)構(gòu)等進(jìn)行審核，決定是否進(jìn)行融資。確定項(xiàng)目后，當(dāng)?shù)卣c開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)、貸款具體事宜、雙方的合作目標(biāo)等；開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目投融資公司簽訂合同項(xiàng)目，確定貸款的具體數(shù)額、貸款期限、貸款利率等具體事宜。另外，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目投融資公司開(kāi)立專項(xiàng)資金賬戶，歸集相關(guān)收入資金，進(jìn)行監(jiān)管。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目信貸資金將配合政府財(cái)政補(bǔ)貼按比例投入項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目投融資公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目投融資公司用現(xiàn)金流、經(jīng)營(yíng)性收入、土地出讓收入等進(jìn)行還本付息，若資產(chǎn)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致現(xiàn)金流不足以覆蓋本息時(shí)，由當(dāng)?shù)卣o予財(cái)政補(bǔ)貼，保證開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)信貸資金的來(lái)源。為保障資金的有效使用，國(guó)開(kāi)行應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，派人進(jìn)行定期、不定期檢查，核實(shí)項(xiàng)目的進(jìn)展以及資金使用情況，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

確定PPP公司階段。公開(kāi)招標(biāo)后，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣⑼度谫Y公司對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行選擇。政府與開(kāi)發(fā)商簽訂合作協(xié)議，組建PPP項(xiàng)目公司，明確雙方的權(quán)利義務(wù)、履約擔(dān)保、違約責(zé)任等。

項(xiàng)目的實(shí)施階段。項(xiàng)目公司在建設(shè)期間根據(jù)與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)議獲取貸款資金，將資金轉(zhuǎn)款注入項(xiàng)目，同時(shí)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與政府在項(xiàng)目的建設(shè)期間進(jìn)行監(jiān)督。

在項(xiàng)目建設(shè)完成投入使用之后產(chǎn)生的回流資金，如用戶付費(fèi)、償還本息等用于償還開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)不同的PPP項(xiàng)目的類型以及借款主體、借款性質(zhì)，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)不同的資金償還渠道。可以將項(xiàng)目分為全部公益性、僅具有部分償還能力、能夠完全依靠自身還款三種情形。對(duì)于全部公益性的項(xiàng)目，政府需要繼續(xù)承擔(dān)補(bǔ)貼還款責(zé)任；有部分償還能力的PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目公司需要逐步覆蓋貸款額，政府可以逐步減少補(bǔ)貼；對(duì)于可以完全依靠項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)自身進(jìn)行還款的，政府只需要在其中承擔(dān)組織增信的責(zé)任。