第一節
我國財政預算的現實問題

自從20世紀90年代末期中國確立了建立公共財政框架體系的改革目標之后，如何構建適應市場經濟發展和社會公平正義需要的公共財政框架，成為黨中央國務院統籌推進、逐漸制度化的一系列具體行動。特別是黨的十八大以來，按照全面深化改革的總體要求，財政部門解放思想，大膽探索，銳意改革，加大力度推出一系列影響深遠的改革措施，在財政體制和預算制度方面取得重大進展，為經濟持續健康發展與社會和諧穩定提供了重要保障。財政預算改革作為建立健全公共財政體系的核心與關鍵，逐項改革措施漸次推出，“公共化”“民主化”“法治化”“透明度”以及“陽光財政”等改革詞匯，也隨之紛紛映入眼簾。中央和地方政府先后啟動了一系列財政預算領域的制度改革：通過實行部門預算，細化預算編制，提高財政預算的約束性與權威性；通過“收支兩條線”改革，規范政府基金和收費項目，逐步將預算外的政府性收支全額納入預算內管理，加快建立統一、完整的公共預算體系；通過國庫集中收付制度改革，克服原有國庫分散支付制度的弊端，提高部門預算編制和執行的規范性，硬化預算約束；通過政府采購制度改革，節約財政支出，強化財政監督，提高財政資金的使用效益，促進廉潔政府建設。

新中國成立之后，為實行計劃經濟體制，我國財政預算采取按功能切塊分配的方式。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，傳統功能預算中存在的預算編制范圍不完整、方式不科學、程序不規范等問題日益顯現。但是，由于涉及政治、經濟、管理、法律等各領域、多部門的利益格局分配，財政預算在體制、機制和制度上依然存在諸多問題。對此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將財政提升到國家治理的基礎與重要支柱的新高度，明確要求建設“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的現代財政制度。財稅體制和預算管理制度中存在的問題迫切需要全面深化改革予以解決，建設全面完整、規范有序、公開透明、約束嚴格的以人民為中心的現代預算制度已成為落實全面深化改革戰略部署的基礎性工程。

事實上，經過1994年的分稅制財政體制改革和1999年以來的預算管理領域的系列改革，中國基本上建立起一種“控制取向”的預算管理體系，已將政府財政部門轉變成真正意義的“核心預算機構”，賦予財政部門集中資源配置的權力，并在預算執行中對支出部門的支出行為施加“外部控制”。但是，由于改革過程中經濟社會發展階段性的現實國情和社會公眾傳統文化意識等客觀條件的制約和限制，有些改革措施雖已提出但并未真正付諸實施，有些改革舉措因政策設計不完善而出現了新的矛盾，財政預算制度依然存在不少問題。總體而言，主要集中體現在公共財政體系有待健全、預算民主化程度有待提高、預算監督比較薄弱、法治化程度亟待提升等方面。

一、公共財政體系有待健全

公共財政是為社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。在公共財政框架下，財政只是為公眾提供公共產品和公共服務，一切與政府權力相關的公共收入都必須納入政府預算，不允許預算之外的政府收入存在，更不允許預算外的預算外收入即制度外收入存在。公共財政為作為社會管理者的政府實現其職能提供財力，同時又從財力上規范和制約政府職能范圍，促進政府職能轉變。政府的經濟角色從政經合一、政企合一向政經（職能）分離、政企分開的方向轉變，其主要職能是為各種經濟成分、各類市場主體和投資主體創造公平競爭環境，為全社會提供必要的公共產品和公共服務，以充分體現政府的“社會性”和財政的“公共性”。

財政預算是公共財政制度體系的重要組成部分，因此，公共財政體系是預算制度科學化、民主化、法治化的基礎。不過，當前我國公共財政體系還有待健全，在財政統籌能力和風險防范、政府間事權和財政關系、行政管理成本和社會服務職能與公共服務供給等方面存在以下突出問題。

第一，財政統籌能力偏弱，財政風險不斷集聚。

目前，我國財政收入總量雖然已經穩居世界第二位，但是，如果綜合考察財政收入的數量、構成、形式和來源等指標，財政統籌能力問題和財政風險管控能力問題依然較為突出。在形式上，政府收入的規范性、統一性和完整性程度不高，不同地區各種名目的區域稅收優惠政策、各種類型的專項轉移支付繁多，基層政府依然存在較多的非稅收入，公共財政預算中還存在比較多的專款專用類型的“掛鉤收入和支出”，財政支出固化與碎片化并存以及財政資金部門利益化與碎片化并存等現象突出，種種問題導致政府一方面處處缺錢，亟須發展的社會公共事業和各項重點規劃建設項目保障不夠；另一方面，到每年年底時財政資金大量積壓，突擊花錢與隨意浪費，甚至腐敗的現象卻又客觀存在。此外，公共財政預算中，如車輛購置稅專項用于交通建設，政府性基金收入中土地出讓金收入大部分用于土地開發成本，國有資本經營預算收入主要用于國有企業相關支出等，都弱化了財政統籌收入的能力。

另外，近年來由于經濟增長速度放緩，經濟下行壓力增大，財政收入也將逐漸進入低增長時期，但是，財政支出剛性且僵化，這就導致財政收支緊張的矛盾不斷加劇。特別是近些年來，我國為應對國際金融危機的沖擊，持續實施積極的財政政策，也積累了較大的潛在財政風險。僅就中央財政看，顯性債務不斷增長，主要是中央財政歷年累計赤字等形成的國債余額，同時，還存在以往年度支持金融改革和國有銀行上市的資產損失、高校債務、鐵路建設債務等隱形債務及或有債務。特別是自2007年以來，地方政府性債務快速增長，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險，尤其是不發達地區基層政府存在較大的違約風險。

第二，政府間事權和財權關系模糊，界限不夠清晰。

目前，我國政府間事權和支出責任劃分不清，正如財政部原部長樓繼偉所言，1993年分稅制改革，因客觀條件約束，未觸動政府間事權和支出責任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。但是，從二十多年的實踐看，諸多事權在不斷下放，包括一些全國性和跨區域性的事權都轉由地方管理。不過，各級政府在基礎設施建設以及支持農業、教育、衛生、文化等事業發展方面的支出責任的劃分不夠清晰明確，中央政府主要通過安排各種專項轉移支付對地方政府給予補償。諸如轉移支付這類資金安排形式，既可能導致難以公平對待的問題，又可能催生“跑部錢進”的現象，公平、效率以及尋租問題也會出現。另外，財政轉移支付實質上也是過多地干預了地方政府事權，這明顯不符合現代國家治理的一般要求。區域優惠政策過多過濫，一些地方政府和財稅部門通過稅收返還等方式變相減免稅，“一事一議”制造“稅收洼地”，嚴重影響了稅制規范和市場公平競爭，擾亂了市場經濟秩序，加大了資源環境壓力。

第三，行政管理經費增長過快，行政成本明顯增高。

改革開放以來我國政府機構改革持續進行，但是，每次改革之后的反彈都比較明顯，形成了一輪又一輪“膨脹—精簡—再膨脹”的惡性循環，致使行政管理支出不斷增多，占財政支出的比重遠高于10%左右的國際平均水平；行政管理支出的絕對數額年均增長明顯高于同期財政收入和財政支出的增長速度。

由于行政管理支出具有純消費的性質，其所占份額越大，就會越多地擠占農村農業發展、科教文衛、社會保障等社會公共事業發展所必需的財政資金，加劇財政越位和缺位現象。近年來，黨中央國務院對公車消費、公費出國、公務接待費支出等“三公”經費嚴厲管控，形式上的經費額度已明顯下降，不過，社會各界對此問題依然反響非常強烈。

第四，財政預算的社會服務職能偏弱，公共服務供給不均衡。

近年來，我國政府在社會公共服務方面持續加大投入，但社會公共服務支出總體上仍然不足。比如，以教育投入為例，盡管我國早已提出公共教育經費支出占GDP的比重提升至4%的目標，但是至今仍未實現。就社會保障投入來說，目前高收入國家、中高收入國家、中低收入國家、低收入國家社會保障支出占財政支出的比重分別為33%、30%、28%和8%左右，而在我國財政預算中，社會保障支出比重長期偏低，2018年僅占全部財政支出的10%。

政府公共服務支出總體不足，必然導致居民在教育、醫療、養老等方面負擔比較重。而公共服務具有明顯的收入再分配作用，政府公共服務提供不足，強化了居民的謹慎預期，降低了居民消費需求，這也是我國收入分配不合理和居民消費率下降的重要原因。另外，當前我國的義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障等多種基本公共服務仍然被劃分為城鎮和農村二元體系，預算資金更多地投入城鎮，許多公共服務還沒有普遍惠及農村，廣大農村的民生需求得不到滿足。即使大量農民工走進了城市并常年生活在城市，也很難擁有真正的城市居民身份，難以獲得均等化的基本公共服務。目前，在城鎮中已基本建立包括基本養老、醫療、工傷、失業、生育保險在內的社會保險體系，社會救助、社會福利和社會優撫等制度也相對完善。但是在農村，除“五保”供養制度相對規范外，新型農村合作醫療、最低生活保障、醫療救助等制度都是近幾年才逐步建立，被征地農民社會保障和農民工社會保險等正在逐步推進，新型農村社會養老保險制度才剛剛起步，農村社會福利服務設施嚴重匱乏。

二、預算決策民主化程度有待提高

財政預算本質上是一種公共選擇行為。我國《憲法》第2條規定，“一切權力屬于人民”。黨的十九大報告明確提出，“要改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家；擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督；維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。在財政預算過程中，如何充分發揚民主，如何擴大社會公眾廣泛、積極、有序地參與，既是一個理論問題，也是一個現實問題。只有很好地解決這些問題，才能使財政預算充分集中民智和反映民情民意，更好地體現社會公共利益。因此，財政預算的民主化，是推進財政預算治理現代化的必然要求。不過，當前我國財政預算決策民主化程度雖然在持續提高，但依然存在制度性問題。

首先，財政預算草案的審議存在制度性缺陷。在我國，人民代表大會制度是民主政治的基礎，我國《憲法》和相關法律都規定財政預算草案的最終審批權和決定權屬于人民代表大會，但是在現實中，針對預算草案的審查，人民代表大會往往是形式上的程序性審查，很少有細致的實質性審查。目前，市級以上各級人民代表大會基本上都設立了財經委或財經工委、預算工委，具體負責預算的初審工作，但是普遍存在專業人員較少、力量較弱的問題，特別是縣級人民代表大會及其常委會，基本就沒有設立預算審查專門機構。我國各級人民代表大會代表來自各個領域、各個方面，雖然其中不乏精通財政預算的人才，但總體而言，具備專業化預算知識和專業經驗的人員比例明顯偏低。與此同時，按照《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）的規定，除了中央一級之外，地方各級財政預算草案提交人民代表大會的時間為人民代表大會開會前30日。而從人民代表大會會期來看，鄉鎮人民代表大會會期1天左右，縣級人民代表大會會期3—4天，省級人民代表大會會期7天左右，而全國人民代表大會會期也僅有14天左右。人民代表大會會議期間對財政預算草案的審議，省級以上人民代表大會一般僅僅安排l天左右時間，而且往往與政府工作報告、計劃報告一并審議，代表審議時精力一般主要集中在政府工作報告上。顯然，財政預算的審查機制及其人員結構、審議時間和人大審議關注點等諸多制度性問題，導致人民代表大會代表很難真正全面、深入地研究財政預算草案的內容，難以進行細致的專業性的審查和論證，也沒有很多的機會對預算草案發表意見，有些甚至都“看不完”預算草案文件。

其次，財政預算的公開透明度有待提高，公眾參與十分有限。當前，我國財政預算的公開透明與公眾參與更多是學者關注的焦點，社會公眾對財政預算的感知度和關注程度都比較低。近年來，我國不少地方參與式預算改革都取得了一定進展，比如，早在2008年12月，上海市閔行區人民代表大會常委會組織了2009年財政預算初審聽證會，5場預算聽證會分別針對農業規模經營補貼、勞動關系和諧企業創建、公交補貼、社保補貼券發放和教學設備添置更新等項目，聽取人民代表大會代表和社會公眾的意見。但是從總體來看，目前省級以上的財政預算聽證會仍不多見，能夠參加聽證會的社會公眾也十分有限，他們對財政預算草案的影響更是微乎其微。雖然也有一些財政預算專家（學者）能夠以政協委員等身份參與財政預算過程的協商，但是，他們對預算過程的參與不具有廣泛的代表性，并且他們對財政預算草案的利益表達多是關注于學理層面，對現實中的公眾利益訴求尚缺乏比較全面的把握。

另外，由于傳統歷史文化影響，特別是因受“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”等儒家思想的影響，社會公眾的公民意識普遍淡薄，納稅人權利意識更是缺失。盡管2001年修訂的《稅收征管法》首次以法律的方式確定了納稅人的基本權利，但該法在稅收征管制度設計上，仍然是以稅務機關的管理為主導，以稅務機關的職權設置和納稅人義務的承擔為基本主線，構建的是以程序性權利為主的權利體系，對納稅人享有的權利規定十分有限，《預算法》和其他相關法律中對納稅人的預算參與權規定比較模糊。

三、財政預算監督比較薄弱

從監督權的角度來說，社會各個階層、各個機構都應該享有對財政預算的監督權，但是，目前我國的預算監督明顯比較薄弱，預算監督缺乏權威性、科學性和實效性。

首先，在我國，一切權力屬于人民，人民代表大會是國家權力監督機關。不過，對于財政預算，各級人民代表大會依然停留在程序性監督的層面，各級人民代表大會財經委員會對預算草案的初審結果和人民代表大會會議期間人大代表的審議意見，基本上只是以簡報的形式通報給政府財政部門，所提出的意見和建議能否得到采納、采納多少等缺乏硬性約束。人民代表大會預算監督仍然停留在聽取和審議報告等層面，基本上屬于事后監督，這使得財政預算執行過程缺乏應有的有效監督。各級人民代表大會常委會對于財政決算的審查監督，除了聽取財政部門負責人所做的本級決算的報告外，也只是更多地依賴政府審計部門關于同級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告。

其次，財政審計是預算監督的重要方式，是對財政資金籌集、供應、使用全過程是否合理、合法、有效、正常而進行的審核、稽查。我國《憲法》第91條和《審計法》第16條明確規定，審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況進行審計監督。從世界各國審計機構發展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構的名稱、職權不一，產生和組成的辦法也有區別，但其共同點就是協助議會審查監督預算，為議會監督提供及時、準確、詳盡的預算運行信息，而且審計機構一般都具有較強的獨立性。不過，我國審計機構被納入政府序列，是政府的組成部門。《審計法》第17條規定，審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告。地方各級審計機關分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執行情況進行審計監督，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結果報告。同時《審計法》第4條規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。因此，審計機關既要向監督者（人民代表大會）負責，又要向被監督者（政府）負責，這一體制性缺陷影響了審計監督的獨立性、權威性和客觀性。

再次，財政監督是國家在組織社會產品分配的過程中，通過財政業務活動和經常性的管理而實現的一種監督。財政監督不同于其他形式監督的重要特點在于，它是組織社會產品或國民收入（或國內生產總值，GDP）分配過程中的監督，是財政業務活動中的監督，進而對國民經濟實行全面監督。根據我國現行財政管理體制和有關法律法規的規定，財政監督范圍包括預算執行、稅收征管與解繳、財務會計、國有資本金基礎管理等方面。近年來，財政監督在由專項監督向日常監督轉變方面做出了不少努力，但仍然是專項性和突擊性檢查多，日常監督少；事后檢查多，事前監督、事中監督少。財政專職監督機構與財政業務機構之間的相互溝通和反饋不到位，業務機構在加強預算資金的分配管理過程中，將專職監督作為一個環節納入制度設計不夠，特別是財政專職監督機構對業務機構預算資金分配和執行的科學性監督基本沒有發揮作用。在具體監督工作中，更多地注重預算資金到位情況、資金使用合法性的監督，對預算支出合理性的分析和對預算執行效果情況的監督不到位。財政監督更多地注重對外部的監督，而對財政內部的監督檢查往往流于形式。特別是目前財政監督和審計監督之間沒有明確劃分各自職責和工作側重，在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論不能相互利用，導致監督成本較高而監督效能低下。

最后，社會公眾和新聞媒體監督缺失。理論上講，因為納稅人是政府的財政供應來源之一，就必然要求其對政府的預算活動進行監督，以保障個人讓渡的財產權利得到合理的運用。但是，一方面，由于主動參與和監督財政預算活動需要參與者個人投入時間、精力和專業知識搜集信息等成本，而獲得的收益要與那些沒有進行參與的公民分享，由此導致成本投入與收益不對稱，因而納稅人參與預算監督的動力不足；另一方面，由于預算透明度比較低，預算草案涉及面廣，預算管理的專業性、技術性比較強，加之政府提供的預算信息缺失，普通社會公眾往往很難具備監督財政預算活動所必要的知識和信息，實際上無法實質性地參與到財政預算活動中來。同時，“原子化的個人和政府系統的權威相比，呈現出力量不對稱”。因此，公民參與和監督財政預算活動，普遍存在動力和影響力不足的問題。

四、財政預算法制建設滯后

健全的法律制度對財政預算活動起著根本性的指引、規范和保障作用。發達市場經濟國家大都以法律的形式，對財政預算的主體、職責、權限予以明確規定。比如：德國、瑞士、意大利的《憲法》對財政收支的一切活動都有規定；澳大利亞除《公司法》《審計法》《會計準則》等原則性法律外，還有《財政管理和責任法》《審慎監管法》《預算誠實法》《公共財政透明法》等一系列經濟監督法律法規，對財政預算活動進行全面規范和全過程監控；美國除《憲法》外，還有1921年《預算與會計法案》、1974年《國會預算和扣押控制法案》、1985年《平衡預算和赤字緊急控制法案》、1993年《政府績效和結果法案》等比較重要的關于預算控制和監督的法律；日本國會則制定頒布了《財政法》《地方財政法》《地方交付稅法》等法律法規，保證財政預算監督管理的制度化、規范化和透明度。

相比較而言，我國預算法制建設還不夠健全完善。雖然我國《憲法》和《預算法》對財政預算做出了許多規定，但是，一方面，法律對預算的完整性缺乏明確規定和要求，財政預算不能全面、準確地反映全部政府收支的運行情況，大量政府收支游離于預算之外，脫離監督；另一方面，規范財政預算更多的是依靠財政稅務部門的內部文件、部門規章或者地方法規、地方政府規章，法律效力層次較低，缺乏普遍的約束力，影響了預算監督法律規范的權威性和穩定性。與此同時，法律對預算執行規定得也不夠嚴格，特別是對預算調整表述得過于原則，沒有涉及政策和具體措施導致人民代表大會對預算變更調整的審查監督流于形式。比如，《預算法》第68條規定：“在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中做出安排。”但是，何謂“必須做出并需要”？哪些特殊情況需要通過調整預算來解決？都沒有明確規定。另外，法律對違反《預算法》應承擔的法律責任集中在第92至95條，不過規定得過于簡單，缺乏實際操作性，對于預算編制、資金使用等方面的不當行為，沒有法律上的約束。特別是近幾年不少地方多征、提前征收預算收入，或者數據造假現象并不鮮見，盡管“審計風暴”愈刮愈烈，但是“屢審屢犯”現象禁而不止。