第一章
導論

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”而財政預算又是現代財政制度的基礎，是現代國家財政體系的核心制度和公共服務供給的基本制度載體，對國家治理體系和治理能力現代化發(fā)揮著重要的基礎性、關鍵性技術支撐功能。對此，黨的十八屆三中全會進一步要求，“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度”。如何建立健全有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的財政制度，預算制度是邏輯起點和突破口的核心。2014年6月，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，在該方案中明確要求：“改進預算管理制度，強化預算約束，規(guī)范政府行為，實現有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現代預算制度。”作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分和關鍵內容，財政預算是推進國家治理現代化的重要工具，是政府制度建設的核心領域。

政府的本質是為社會公眾服務，力圖實現公共利益的最大化。因此，政府在履行基本職能過程中，從決策、管理、服務到監(jiān)督，歸根結底是一個資源配置過程，而配置資源的內在機理就在于財政預算。從形式上看，政府的宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務都是政府行為的結果表現，而決定政府行為效果的重要因素之一就是財政預算；特別是作為法治政府核心命題的政府職能邊界之確定，在很大程度上也是立足于財政預算基礎之上的。因此，在當代公共治理變革中，財政預算治理是各國政府公共治理革新中的重要時代議題。

當前，我國在完善社會主義市場經濟體制進程中，各個領域的改革，比如政府機構改革、金融改革、醫(yī)療衛(wèi)生改革、社會保障制度改革以及國企改革等關系國計民生和國民經濟基礎的重大改革議題正在加速推進，各種難點問題也不斷暴露出來，而所有這些都無一例外地反映到財政問題上來，無一不直接或間接地依賴于財政預算制度的根本變革。與此同時，中央與地方以及地方各級政府間事權和財權的劃分，本質上都體現于財政預算制度，各預算單位之間以及預算單位與社會成員之間經濟社會利益關系的正確處理是財政預算制度合理運行的結果。因此，財政預算治理不僅是財政制度體系建設的核心內容，承載著公共財政改革突破口的歷史使命，也因為各項改革與財政預算之間相互促進、互為補充的密切關系，使得財政預算治理成為完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分和行政管理體制改革的重要內容。

財政預算是以政府的行政權力取得收入并通過支出方式配置資源，預算所提供的政府收支信息，反映了政府在行使所有與公共資源籌集、配置和使用有關之權力的信息。國際人權組織的安·布萊博格曾如此描述預算：財政預算是政府為所有人能夠實現更好的生活的一個執(zhí)行方案，它規(guī)定了人們應該繳納多少稅收，政府如何花錢，要實現什么目標。因此，它是所有政府政策的概括。因此，無論是制定作為政府活動之起點的良善政策，還是監(jiān)督與約束政府及其工作人員自由裁量權的非規(guī)范性擴張，提高政府治理能力和公共資金的效果與效能，都有必要建立一個具有統(tǒng)一規(guī)范、嚴格監(jiān)督、公開透明等特征和屬性的預算管理制度。

作為政府活動的一個重要方面，財政預算不僅集中體現了政府的政策導向和意圖，是政府制定社會、經濟、政治和文化衛(wèi)生等各個方面公共政策的物質基礎，而且它事關社會公眾的現實利益。作為公共服務供給的基本制度載體，預算制度將政府同社會公眾的利益密切聯結起來。在現代社會中，財政預算日益成為社會公眾實現公共利益最大化、表達公共意愿之平臺與通道的制度保障。

財政預算不僅是政府的收支計劃，也是規(guī)范約束政府行為、監(jiān)督保障政府合理行政的重要方式，是民主與法治發(fā)展的廣度與深度在經濟領域的集中體現。市場經濟民主化、法治化與財政預算治理如影隨形、相互促進。從預算草案的編制，到審議與批準通過，再到執(zhí)行以及執(zhí)行之中的監(jiān)督和決算評價績效考核等整個預算過程，正日漸成為公民監(jiān)督政府、全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要切入點。

黨的十九大報告明確指出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”財政預算作為政府公共經濟活動的集中體現，如何“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展”，如何充分彰顯民主性、效益性和法治性，充分發(fā)揮監(jiān)督政府權力合理運行的制度屬性，實現財政預算治理能力和制度體系的現代化，既是一個厚重的理論問題，也是一個亟須解決的現實問題。隨著有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的公共財政體制的建立和不斷完善，我國在財政預算治理方面已經做了不少的努力，但仍有很長的路要走。