序

財政預算是國家治理體系中一項基礎性的制度安排。黨的十九屆四中全會明確提出，“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”是堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系的重要內容。從本質上看，財政預算是由政治過程決定的控制系統，是配置資源的公共權力在不同主體之間分配的制衡結構和民主政治程序，是規范和制約政府權力擴張的重要手段。縱觀現代法治發展歷程，預算制度的產生及其發展完善與法治政府、法治國家和法治社會的構建如影隨形。

政府的本質是為人民服務，實現公共利益的最大化。政府的宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務，歸根結底是一個資源配置過程，配置資源的內在機理就在于財政預算。而作為法治政府建設核心命題的政府職能邊界之確定，在很大程度上也是立足于財政預算基礎之上的。當前，全面深化改革加速推進，各個領域改革，比如政府機構改革、醫療衛生改革、社會保障制度改革以及國企改革等關系國計民生和國民經濟基礎的重大改革議題，無一不直接或間接地依賴于財政預算制度的根本變革。與此同時，中央與地方以及地方各級政府間事權和財權的劃分，本質上都體現于財政預算制度，各種經濟社會利益關系的正確處理需要財政預算制度的合理運行。因此，財政預算治理不僅是財政制度體系建設的核心內容，承載著公共財政改革突破口的歷史使命，也因為各項改革與財政預算之間相互促進、互為補充的密切關系，使得財政預算治理成為完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分和行政管理體制改革的重要內容。事實上，在當代公共治理變革中，財政預算治理是各國政府公共治理革新中的重要時代議題。

財政預算治理研究是一個現實且極具理論深度的論題。此書立足于當前我國財政預算制度的現實問題，以治理理論為支撐，以“現實制度—價值選擇—制度構建”為主線，其邏輯起點和理論歸宿在于財政預算作為民主政治程序的制度定位，通過系統闡釋財政預算作為民主政治程序、推進國家治理體系和治理能力現代化的制度功能，進而構建財政預算制度的善治、共治與法治之路。縱觀本書的謀篇布局，有兩個方面特別值得關注。

第一，財政預算在法治政府建設、監督政府權力等方面的功能定位。長期以來，我們并不重視財政預算制度，我國的財政預算是改革開放以來伴隨著社會主義市場經濟的建立和完善才逐步走進人們的視野的。至今，我國不少地方政府領導對財政預算依然沒有客觀正確的認識，預算在某種程度上只是他們手中的一支筆，這也導致長期以來不少學者在研究財政監督時，往往定位于監督預算，而對預算監督權力的功能缺乏客觀理性認識。我們在建構行政權力監督機制時，也幾乎遺忘了財政預算的監督功能和地位。但是，財政預算從出現之日起，就擔負著權力監督的重任，在某種程度上，它也是世俗社會與王權斗爭的產物。此書從預算制度的理論基礎和制度起源出發，詳細論證了財政預算對監督政府權力、推進法治政府的重要意義。當前，我們在持續不斷健全國家權力監督機制，為此，應該充分挖掘財政預算的制度本源，豐富和完善國家權力監督體系。把財政預算納入權力監督的分析，表明了作者的創新能力，這種創新不僅表明作者扎實的專業基礎功底，更表明作者思想的敏銳性與時代性，難能可貴。

第二，善治、共治與法治的三重維度，對我們研究國家治理頗具啟發意義，在某種程度上也是對國家治理的創新性認識。作為現代國家治理模式轉型的一個縮影，財政預算治理最終落腳于如何將封閉、失范和單方的預算管理轉變為透明、規范和多維的預算治理。解構現代預算制度的發展邏輯，推進財政預算治理現代化，可以被描繪成一幅包含預算善治、預算共治與預算法治三重思維的立體結構圖景，目標在于實現財政預算的合法性與正當性。因此，預算善治、預算共治與預算法治的立體結構可謂既是治理理論全新的研究視角，也是治理理論在具體制度領域的實踐探索。在分析過程中，作者并沒有拘泥于西方或中國的特定語境，而是在中西比較的視野中，揭示財政預算治理的歷史與現實交織的圖景。

總之，此書無論是研究主題，還是傳遞的思想理念，都突顯作者強烈的家國情懷和人文關懷，在其文中所隱露的憂患意識與祈盼中華民族偉大復興的良知與情懷，令人敬佩。當然，此書在具體論證時，也有不夠細膩和深刻之處，比如，相比其他制度的治理，財政預算的善治、共治與法治有沒有特殊性和差異性，如果有的話，特殊性和差異性在什么地方；再比如，財政預算治理研究最終落腳于中國的實踐，應該充分運用中國的事例或案例來佐證此書的觀點，這也是本書稍顯欠缺之處。相信此書的出版，將會有力推動人們對財政預算治理問題的關注和思考，期盼作者在相關問題的研究上取得新的成績。

是為序。

2020年8月16日