第二節
從管理到治理的理念變遷

2013年11月黨的十八屆三中全會明確指出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。”這是在黨中央的文獻中首次提出“政府治理”的概念。從政府管理走向政府治理，表明中國共產黨在世情、國情、社情和黨情發生深刻變化的背景下，清醒地認識到我國改革開放事業深入發展所面臨的嚴峻挑戰。所謂政府治理，就是在現代政治活動中，政府作為重要的政治行為者，與社會組織、企事業單位、社區以及個人等不同的行為主體，通過平等的合作伙伴關系，依法、民主、科學地對國家的經濟政治社會文化等事務進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。

一、治理理念的淵源及其特征

治理理念有諸多歷史來源，治理（governance）的詞源表示主導、駕馭某事物，船舵（governail）是其最原始的意思，后來由此引申出內涵豐富的比喻義：選擇航向，以及根據不斷變化的自然環境持續調整修正。1976年，在詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（Johan Olsen）合著的《組織中的二重性與選擇》（Ambiguity and Choice in Organization）中，有一篇文章的題目第一次用到了治理這個詞：大學治理（university governance）。不過直到20世紀90年代中期，治理才真正進入公共政策分析領域。

作為漢語動詞，“治理”有著悠久的歷史，其含義大體上是指政治權威通過權力運作使“亂”的狀態變成“治”，即有序的狀態。作為現代政治學科中一個政治行為范疇，“治理”通常指在政治系統的特定范圍內行使權威，對政務或公共事務做出有效的安排，以達到維護政治秩序和維護正義價值的目的。治理是在一個既定的制度關系框架內，運用權威引導、控制和規范政府機構、公民社會、私人機構和公民個人等的各種活動，從而最大限度地促進公共利益的過程。治理也是為推動相互沖突或不同的利益得以調和，政府和公民社會多主體采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。除此之外，與傳統管理的威權體制相比，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，它們對傳統的國家和政府權威提出挑戰，認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共和私人機構只要其行使的權力得到了公眾的認可，它們就都可成為各個不同層次上的多元權力中心。

在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任逐步轉移給社會組織和公共機構，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便越來越模糊不清。治理明確肯定了在涉及集體行動的各個公共機構之間存在著權力倚賴。致力于集體行動的組織必須依靠其他社會組織，為達到目的，各個社會組織之間必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境。

與政府管理相比，政府治理具有比較突出的幾個特點：

第一，多元性。傳統政府管理的管理主體就是政府，立足于政府對國家經濟社會等各項事務的主導，政府是管理活動合法權力的主要來源；而政府治理強調治理主體的多元性，政府已經很難壟斷全部規范和管理的實踐過程，政府依然是管理活動合法權力的重要來源，不過，社會組織、企事業單位、社區組織等也同樣是合法權力的來源。

第二，平等性。傳統政府管理習慣于將自身置于“父母官”地位，習慣于扮演“全能型選手”角色，包攬一切經濟社會事務，甚至同時充當裁判員與運動員直接參與市場競爭，自覺不自覺地凌駕于整個社會之上，政府權力的行使是自上而下無微不至；而政府治理更多的是發揮宏觀的規范與調控作用，立足于“掌舵”，原先由國家和政府承擔的責任，正在越來越多地由各種社會組織、私人部門和社會志愿團體來承擔，經濟社會事務的有效管理是政府與社會組織、企事業單位、社區組織等各主體之間的合作過程，在多元行為主體之間形成密切的、相對平等的網絡關系。

第三，共識性。傳統政府管理強調權威和服從，政府管理更多的是表現為從自身主觀意愿出發進行管控，習慣于對社會進行命令和控制；而政府治理更多地強調充分發揮多元主體的作用，更多地鼓勵各個參與者自主表達、協商對話并達成共識，從而形成真正符合社會整體利益的公共政策。

因此，積極推進管理到治理的變革，必然要求堅持以人民為中心的思想，并將其融入治國理政的理念與舉措中，在政府、社會、市場和公民之間建立良性互動與合作，構建新型的平等伙伴關系。同時，需要社會組織、市場主體和公民的主動、自覺參與，建立和完善適合廣泛公共參與的制度框架，讓社會更多的力量通過合法化的方式、制度化的渠道，有序地參與公共生活的管理。

二、財政預算治理的基本考量

從本質上說，財政預算治理是一個從合法到合理的過程。在一個“契約社會”，治理者行為的合法性不足以奠定他們的權威，治理的合法和正當之間始終存在著一條鴻溝，兩者之間有著根本差別。因此，對于財政預算治理，追求的是在合法基礎上的民主正當化，這在某種程度上是對傳統預算管理的補充與矯正。對于財政預算來說，不僅要在預算法制軌道上尋求預算的全面和規范，社會公眾心悅誠服地接受預算過程、內容和結果也具有特別重要的意義。預算過程絕不能依靠純粹的強制而延續，必須在社會中引起回響和支持。這也是當前財政預算諸多方面遭到詬病的原因所在，一個不能讓全社會普遍認可和接受的財政預算方案，其預算過程就應當是治理的首要目標。

與此同時，一旦將所有政治活動認同為代表國家力量的政府對各項政策偏好與部分組織的利益沖突，就可將這種沖突的斗爭記錄劃等為預算，而在這個過程中，有部分人或組織向政府交出占有的資源或享有的利益，并在公共財政預算中得以有效反映。財政預算是國家政治生活的重要生存要素，資源和利益的多次分配都是建立在財政預算基礎之上的。這種資源的權力性分配模式，使得財政預算始終貫穿于政治生活為一體的環節中，而政治生活客觀體現了國家治理在基礎性要素的再分配價值。從中國的語境出發，國家治理能力現代化是當前最大的一項政治改革工程，因而如何以財政預算改革推動國家治理能力現代化的進程，是當前預算治理的最大現實命題。

財政預算是中央政府延伸至基層政府的財政支出優先權的集中體現，也是國家治理能力現代化進程中“自上而下”的實踐物質載體。財政預算作為一種貨幣性政策工具，發揮著公共資源在職能部門之間的“利益再分配”功能，因而其自然成為推動國家治理能力現代化的有效工具。因此，財政預算改革的方向和效果直接影響國家治理能力現代化的整體部署和進程。基于財政資源的稀缺有限性，必須準確而又客觀地把握住財政預算改革中的兩個核心問題：一是“誰（Who）將擁有優先權”，二是“什么活動（What）將執行到何種程度”，而不是“預算收益如何（How）被最大化”。正如公共預算研究中非常有名的“科依問題”所言：“在什么基礎上做出這樣一個決定將某一數量的資金配置給活動A而不是活動B?”為此，作為集體行動的財政預算改革，應當集合社會各階層不同行動者的異質性偏好，而最終預算改革的方案與路線圖又需要社會各階層做出一致性的集體決定，因而預算改革的行動總是比較艱難的。同時，預算改革還兼具了政治改革所必然涉及的多種行為要素，在改革的過程中需要整合社會各種異質性偏好，以期達成最終政治行為的結果，諸如表決投票或政治授權，最終使政治分歧得到有效解決。在這個過程中，預算改革就避免不了與政治改革相互關聯，一旦對現行預算過程表現出“非滿意”的狀態，預算改革有可能就會引起對政治體制的非議，原因不僅僅局限于預算本身的過程，還在于財政預算是政治體制扭曲發展的樣態。財政預算實際上可以歸屬為以政治化程序來有效分配現有的財政資源，集中體現個體性偏好在財政資源分配的優先性。這也正是公共預算中“希克問題”的答案，即，“在什么基礎上決定了把某一數量的資金配置給活動A而不是活動B?”因此，預算管理和預算過程的革新性突破取決于政治程序與政治過程的轉變。通過財政預算治理推動政治體制的革新，實現公共財政對公民福利促動效應的有效發揮，而這種促動效應也有賴于國家治理現代化過程中有序的政策和制度安排。

當今，財政預算治理已成為一個公共話題。作為現代國家治理模式轉型的一個縮影，財政預算治理最終落腳于如何將封閉、失范和單方的預算管理轉變為透明、規范和多維的預算治理。解構現代預算制度的發展邏輯會發現，推進財政預算治理現代化，可以被描繪成一幅包含預算善治、預算共治與預算法治三重思維的立體結構圖景，以實現財政預算的合法性與正當性。

從形式上看，當財政預算按照憲法和法律或政策規定的一整套規定和原則進行，它就是具備合法性的。不過，預算法治作為防御政府預算權力極權化擴張和行使不受限制的重要方式，主要是立足于預算權責視域，通過對預算權責的合理配置，最終實現對政府預算濫權、越權和怠權行為的規范制約與有效監督。在財政預算治理過程中，預算法律制度體系也需要適應改革的需要，即預算法律目的由“政治國家管理公民社會之工具”轉向“公民社會治理政治國家之利器”；法律定位由“強化政府預算管理和宏觀調控職能”的手段工具論轉向“最大化實現社會公共需要和社會公眾福利”的最終目的論；法律結構由“行政主體主導支配”轉向“人民主體地位至上”；法律性質由“管理法”轉向“控權法”；法律效果由“內部封閉型預算”轉向“公開透明型預算”等。

但是，“正當”則是一個主觀性非常強的概念。“正當”關涉社會公眾的情感，一般認為，“正當”來源于社會公眾是否覺得政治和行政的權力（公權力）是由“好”人根據“好”的實踐，在符合社會共同利益的情況下實施的。因此，正當性難以用概念體系予以準確描述和界定。雖然人們經常把民主正當性聯系在一起，不過，歷史實踐證明，民主遠遠不能保證治理的正當性。民主的游戲規則本身照樣能方便多數派的利益，而相當數量的少數派卻無法認同，甚至經常可能出現“多數人的暴政”。即使在最早出現議會制民主的社會，也可以看到對公共事務尊重的式微，在行使權力的模式、社會的要求和面臨的挑戰的性質之間出現了脫節，這說明行政權的合法性與正當性之間已出現一條鴻溝；如果這條鴻溝繼續存在，將是對民主本身的威脅。

為了增強財政預算的合法性和正當性，首先，財政預算治理必須滿足共同體（社會）感覺到的需要。所謂共同體，在財政預算上，就是以社會公眾為基礎，參與到財政預算過程之中的當事人。任何治理都是在保護每個人的自主和以共同利益的名義施行的強制之間找到平衡。一旦共同利益不再緊迫或顯而易見，所追求的目標就暗淡不清了；一旦達到這些目標的手段不透明，以共同利益施行的強制措施就失去了正當性，每個人都將設法予以擺脫。幾乎所有國家都曾實施過非常時期法，在社會受到威脅的情況下，能夠暫時取締各種自由，要求納稅人做出特別的努力，體現互助的精神，甚至犧牲個人的生命。強制是否被接受取決于其必要性。我們可以在許多社會形態驗證這條規則，在那里，雖然全國都在逃稅，但有些共同體卻依然能夠毫不費力地集資興建公共工程。因此，必須最大限度地減少“來自上面”的統一規則，因為這些規則無法讓每個共同體完全理解其必要性。所以，指出每條規則制定時的社會背景和必要性非常重要。

其次，財政預算治理要依賴被認可的共同價值和原則。一般而言，并非同時存在著適用于機構組織的集體價值和適用于個人的個人價值。社會的兩難命題，例如，自由和共同利益之間，捍衛自己的利益和承認他人的利益之間，和平和正義之間，維護特性和個性之間等命題，都在個人身上體現出來。責任的迫切性不是治理者所特有的，責任的迫切性是每個人、每個社會行動者自身的義務，并非一方面存在著公共道德，另一方面存在私人道德。即使是世界上最好的憲法，如果在每個人的心中沒有引起反響，也只是一紙空文。再比如，企業的“行為準則”的經驗表明，由全體人員參加制定準則，適用于全體人員的集體程序，使其具有充分的價值，這就更加意味著責任原則，如同人權本身，必須世世代代重新發現，重新創造。如果價值準則或是憲法前言成了布滿灰塵的文件，就只對歷史書有用；如果治理者的行為不符合他們聲稱的價值，就沒有正當的治理。所以，治理的正當性在一定程度上取決于其文化根基。每個社會都在歷史發展中創造了自身適應的調節模式、法律觀念、沖突的解決辦法、共同利益的維護、自然資源的分享以及權力的組織與行使。對于治理本身而言，調和一致性和多樣性的藝術具有普遍性價值，因為每一個共同體都應當能夠說明：它為了共同利益是如何組織、如何管理的，如何管理公共資源，如何組織各個行動者的合作伙伴關系，如何進行決策等。

再次，財政預算治理對個人和對國家一樣，治理的正當性取決于公平的感覺。每個人或每個國家，無論是強大還是弱小，是否都受到了尊重，可以發表意見？是否得到同等待遇，享有同等權利？是否受到同樣的制約和同樣的懲罰？當那些沒有足夠的知識、收入或影響范圍狹小的人發現他們實際上不能贏得自己的權利時，公平的感覺就消失了。不過，到底什么是公平呢？

我們經常把公平和正義放在一起，公平和正義的本質都是一般意義上的平等，在某些方面，比如在程序公平領域，公平概念和正義概念可以互換。不過，正義允許某種與公平不完全一致的不平等對待，當社會成員受到不公平對待時，可以予以糾正，而這種糾正所依據的是正義的價值觀，而不是某種平等觀念。與此相對應，盡管公平概念中包含著差別對待，但是，在諸種差別對待之間，從公平概念出發的理論難以形成自身的理論完整性，只有在正義的概念范圍內才能解決不同的自由主義的基本分歧。公平包含著平等對待的要求，也包含著差別對待的要求。或者說，公平包含著完全平等（或者均等）的對待，也包含著不完全平等（或者不均等）的差別對待。而在某些時候，公平與平等之間也存在著沖突，例如，從公共政策的角度來說，需要分析競爭和分配中所涉及的起點公平和結果公平的問題，起點公平在兩個方面可以實現：一是在正義的基本權利方面；二是在程序公平方面。而對于結果公平來說，只能是在正義的基本權利的實現上，才可以滿足結果公平的要求，如果在其他層次的權利的實現上也要求結果公平，就會與公平的要求發生沖突。

值得注意的是，對于一個人或是一個共同體來說，同其觀點是否被聽取和考慮相比，一項決策是否經過了合法的程序并不那么重要。因此，傳統的民主機制，并不足以保證治理的正當性。為了獲得正當性，財政預算治理的各種制度安排必須要真正地經過參與預算治理的各主體之間的協商來決定，并被認為是公平的，特別是一定要符合最大多數和最弱勢群體的現實利益。

最后，治理者的選擇極為重要，包括象征意義的治理者，從而保證那些以共同體名義掌權的人值得信任。同時，既然治理以共同利益之名要求所有的人接受約束、協助或犧牲，每個人就應當能夠驗證自己的付出不是沒有意義的。如果只是由公民選擇更多一點一致性還是更多一點多樣性，更多一點協助還是更多一點自由，那就談不上治理了。因此，治理在于在最小約束原則之上同時獲得更多的一致性和多樣性，為了達到共同的利益目標，將對每個人必需的約束限制在最低程度上。