第二節 執照準入

一、可怕的牛瘟

只有健康的牛只才能提供品質良好的牛奶。然而，工部局成立后不久就發現上海出現了當時流行于歐洲的牛瘟（Rinderpest，也稱“Cattle Plague”），后者極易在潮濕炎熱的環境中滋生。1871年7月，上海公共租界工部局菜場稽查員基爾（O.K.Keele）向董事會報告本地一家外國人開設的牛奶棚爆發牛瘟，并得到有關醫生的證明，他建議工部局立刻采取措施應對。董事會授予其臨時權力處置市場上有問題的牛只。第二年8月，北京發現牛瘟；9月，上海周邊的鎮江、丹陽和揚州等地先后發現牛瘟，并逐漸蔓延至滬上，日本政府于8月頒布法令，禁止從上海進口牛只。但這并沒有阻止牛瘟從上海被傳播到長崎，很快日本國內就發現牛瘟。據當時的衛生官愛德華·亨德森（Edward Henderson）報告稱，1872年的第一起牛瘟案例是發生在衛生稽查員自己的牛奶棚里，據推測，在牛瘟發生前，稽查員基爾向法國火輪船公司（French Mail Steamers）購買了4頭牛，隨后就發現疑似牛瘟的情況，一個月內，基爾牛棚里的38頭牛減少到13頭。到1872年末，有40頭租界內的進口牛只被感染牛瘟，僅有1頭痊愈。

這場牛瘟傳染性極強，傳播速度很快，而且極為致命，并延續至1873年，直接導致外僑損失了160頭奶牛，價值高達2萬兩（此處單位為海關兩），另有約100頭本地水牛被感染至死。1874年，上海病牛的樣本被基爾帶往倫敦，經獸醫證實，上海在1871年至1873年爆發的牛瘟和英國在1865年及1872年的牛瘟是同一種疾病。

此后，這一情況反復發生。1879年，牛瘟再次大規模爆發，導致上海本地牛只大量被感染，亦有外國人所蓄養的奶牛被傳染，有一家外國人開設的牛棚內原有200多頭牛，牛瘟爆發一個月后，就死亡了170多頭，損失嚴重。在這種嚴峻的情況下，報刊也警告讀者謹慎食用牛奶。日本駐滬大使向本國報告了上海的牛瘟情況后，日本再次下令禁止進口上海牛只，以防傳染。之后，上海一直時有爆發牛瘟。1895年爆發牛瘟后，根據稽查員統計，相比1894年，牛只存欄數從600頭減少到422頭。

（一）獲取權力

迅猛的牛瘟引起了租界的恐慌，不過工部局發現他們沒有權力處置那些不適宜食用的市售肉類。

1872年7月，菜場稽查員基爾沒收了一家華人肉鋪的病牛肉后，店主向英皇在華高等法院（H.B.M.'s Supreme Court for China，又稱“大英按察使司衙門”）起訴，雖然法庭站在工部局一方，支持稽查員沒收病牛肉，但又不得不承認作為被告的稽查員的確沒有權力沒收原告的病牛肉。當時，作為工部局顧問律師，同時也是工部局董事的哈華托（William Harwood）認為，工部局在1872年的決議并不具備法律效益，應當盡快制定一則有關沒收病肉的附律，且須經董事會、各國領事和納稅人會議批準后生效。

董事會中有人認為此法庭的這項舉措是將工部局的手腳“捆綁”起來了，阻礙工部局在租界內的衛生建設。8月5日，工部局通過有關病害肉類的附律，限定出售染病牛只。9月28日，上海道授權菜場稽查員對八仙橋地區的病害牛肉類進行檢查和沒收。11月16日，經納稅人會議批準后，工部局發布第399號命令，正式授予基爾沒收公共租界內病害牛肉類的權力。

（二）防范牛瘟

早在1871年牛瘟爆發前，市場稽查員就已經開展針對本地市場上的牛棚和屠宰場的日常檢查，一旦發現有牛只生病，尤其是疑似牛瘟后，業主和稽查員會立即上報工部局，由衛生官查驗后確定是否感染，如果確診為牛瘟，牛只立即被屠宰或隔離，尸體上覆蓋生石灰和石碳酸。其他健康牛只為避免感染會被轉移至附近農村，部分發生疫情的牛奶棚會被徹底焚燒銷毀，以免病菌傳染。

19世紀末上海轄區范圍內牛棚，多聚集在華界的新閘和八仙橋一帶，鄉民們每天早晚將牛牽出吃草或入河洗澡。特別是八仙橋地區，由于此地在1871年形成了一個菜市場，既有華人光顧，也有兩租界的外國人來此買菜，被稱作“華洋菜場”，周邊聚集了許多牛棚和肉店，也成為工部局衛生稽查員的重點關注對象。1883年9月3日，工部局菜場稽查員豪斯（John Howes）建議工部局增設助理稽查員以應付日益繁重的牛奶場檢查工作。

衛生稽查員認為八仙橋是牛瘟的病源。當時上海的牛只除了來自浦東之外，就主要依靠蘇州河的運輸。由蘇州河運輸而來的動物在極司非爾路（今萬航渡路）上岸后，八仙橋地區的牛行和肉店就會前去購買，附近的華人居民是主要的消費者。稽查員還發現，一旦有動物生病、死亡，或疑似患病，也都會被送到這里。衛生稽查員在報告中極力要求在公共租界內建立一個公共屠宰場，這樣可以獲取對牛只宰殺的監督權。事實上，1873年12月，八仙橋附近就曾爆發小范圍牛瘟，導致該地區牛只損失嚴重。《申報》在報道時認為此次事件乃是本地人將屠宰的牛只堆積且不注重衛生引起的。在1873年1月，八仙橋不少牛棚都是空的，周遭農村的業主對此前的牛瘟仍心有余悸，擔心會有更大的損失。

法租界公董局于1895年在八仙橋地區的褚家橋（今西藏南路，壽寧路至桃源路一帶）設立屠宰場，之后又設立收容待宰牛羊的“牛行”。工部局在獲得法租界的許可后，稽查員可以定期拜訪八仙橋的牛行，對奶牛的變動給予特別關注。

（三）骯臟的環境

1897年8月31日，工部局總辦濮蘭德（John Otway Percy Bland）收到來自衛生委員會稽查員的信，這封信是由當時衛生委員會主席要求稽查員對上海牛奶市場所作的調查，衛生稽查員在報告中給出了改善建議。調查主要針對當時牛奶棚內所采用的水質、牛奶棚內的排水設備以及通風設施，此外，還包括防范牛瘟的措施。這封信件對于之后工部局頒布的一系列政策有著深遠的影響。

衛生稽查員在報告中稱，當時上海本地牛奶的生產環境問題頗多。

第一，生產用水水質堪憂。作為水源地的蘇州河、本地水井、池塘多被認為水質骯臟，且牛奶棚用這些水來清洗奶瓶時根本不會將其煮沸。稽查員提到大英牛奶棚的肖先生（Mr. Shaw）曾經在一周內損失了40頭牛，據推測，原因就是這些牛在蘇州河喝水時，附近正好停留了裝載病牛的船，河水被污染以后，將瘟病傳染給了肖先生的牛。這些不干凈的水甚至被摻入牛奶內，成為疾病的源泉，如霍亂，在當時主要通過三種途徑傳播：空氣、水和牛奶。前兩者自不必言說，而牛奶正逐漸成為新的感染源。工部局醫院中就發現有兩位疑似感染霍亂的病人，他們所喝的牛奶中摻有不干凈的水。

第二，大多數牛奶棚缺乏必要的排水系統。生產用水都被積存在蓄水池中，有些看起來就像一個污泥塘。即使部分建有排水系統的牛奶棚，污水也只是被排出屋外。工部局建設排水系統的目的，就在于排出污水，杜絕傳染病的產生。所以，此項問題被看成是和確保生產用水水質同等重要。

第三，通風問題被多數牛奶棚忽略。上海炎熱潮濕的氣候易使奶牛罹患肺部及皮膚疾病，產出的牛奶也會隨之一并感染。鑒于此，稽查員特別提到肺結核的問題。1898年工部局獸醫報告曾表明，人們所患的結核病有50%是被牛只傳染的。雖然不知道上海及周邊地區有多少牛只被感染，不過，根據當時英國25%—30%的乳牛結核病感染率，聯系上海適宜結核病傳播的氣候和環境，獸醫官由此推測本地牛只也一定有感染結核病。

此外，獸醫官認為1897年爆發的多次牛瘟并完全是因為惡劣的自然環境。換句話說，在工部局看來，牛瘟的產生更多要歸因于“人為因素”。

二、沖突與合作

骯臟的環境固然是導致牛瘟頻頻爆發的“禍首”，讓衛生官和稽查員煩心的，還有出現在租界內外的各種不合作的態度。

這種不合作的態度首先出現在租界內部和租界之間。1873年7月10日，衛生稽查員基爾（O.R.Keele）在九江路湖北路發現一頭染病的小公牛，6天后，他發現，這頭被下令不許宰殺的小公牛在八仙橋被宰殺出售。而緊鄰八仙橋的法租界卻在報紙上否認界內牛瘟的存在。

市場稽查員隨后在報告中寫道，他曾在6月22日發現法租界內有兩家肉店待宰殺的牛只明顯有牛瘟的癥狀。他買了這幾頭牛后交給工部局獸醫，后者驗尸后確認了這一判斷。6月29日，稽查員基爾又在法租界的一家屠宰場再次發現牛瘟疫情，他買下這些肉并帶給工部局獸醫官驗尸后，發現確系牛瘟。這也就證實當時法租界確有牛瘟存在。

遺憾的是，法租界方面對此并沒有采取任何有力措施，業主們也沒有引起足夠重視，這也導致了1873年八仙橋地區大量牛只死亡。

在工部局董事們的眼里，法租界的衛生管理效率并不很好，在肉類檢查上“粗枝大葉”。

在公共租界內部，衛生稽查員的工作也遭到了阻力。在檢查租界內外國人所開設的牛奶棚時，西人業主反對稽查員的檢查。1891年6月30日的董事會議中，會議討論了關于西人牛奶棚檢查的問題。此前，這些西人業主認為自己所開設的牛奶棚已經聘請了衛生官愛德華·亨德森作為私人醫生定期檢查，故反對衛生稽查員再次檢查。有人甚至認為董事會無權做出如此的決定。工部局為此做出讓步，只是讓衛生稽查員一旦發現有牛只生病，就向董事會匯報。1892年初，亨德森在給董事會的信中稱，他是作為私人醫生被這些業主們聘用的，盡管自己還擔任衛生官一職，卻不能將業主們定期檢查報告送交工部局，那些西人業主也不愿意向工部局報告自己的牛奶場情況。他建議工部局為防止疫情爆發應當對所有牛奶棚實行強制措施。董事們接受了衛生官的建議，并通告租界內西人牛奶棚主必須接受工部局的官方檢查。不過，這項決議很快遭到了2家西人牛奶棚主的反對，大英牛奶棚主反對檢查是因為擔心會傳染到華人牛奶棚的病菌。而霍爾先生認為自己是在法租界注冊，故公共租界沒有權利強制進行檢查。對此，有董事認為對租界內中西牛奶棚應當一視同仁。其他董事亦表贊同。但大英牛奶棚業主仍以害怕稽查員傳染病菌為由，拒絕接受檢查。董事會認為，西人牛奶棚只要在發生疫情時向工部局報告即可。且大英牛奶棚已有三位醫生定期檢查，疫情發生時也能即時向工部局報告，默許其維持原狀。1894年3月13日，董事會再次討論是否所有牛奶棚都要接受工部局檢查，最后決定，只要在工部局每周公報中注明“稽查員未檢查西人牛奶棚”即可。至此，關于西人牛奶棚的醫檢問題不了了之，直到1897年，工部局衛生稽查員對外僑經營的牛奶棚都缺乏檢查的權力。

其次是工部局不得不借助華界當局，以取得本地牛奶棚的控制權。

公共租界在1892年曾于虹口建設一座大型屠宰場，但是本地牛行并不愿意離開八仙橋。稽查員曾在報告中提到，本地有牛的農民和牛商對衛生工作有很大的排斥，必須借助中國政府的協助，以取得界外管理的權力。工部局獸醫處提議在極司非爾路建造三個隔離牛棚，希望將八仙橋地區的牛棚都遷移至虹口或者設法關閉，還希望能得到上海道臺的允許，禁止八仙橋地區的牲畜進入租界。

1893年10月17日，工部局衛生稽查員提出，在上報華人牛奶棚病害情況的同時，能“阻止不清潔和管理不善的牛奶棚將牛奶、白脫油等送進租界”。1895年，牛瘟先后在新閘和八仙橋一帶爆發，導致八仙橋地區的40頭牛只死亡，工部局警告居民對八仙橋地區出品的牛奶必須謹慎飲用。11月，新閘一帶又發生牛疫，短短一周內華人牛奶棚牛只存欄數銳減138頭。稽查員認為華人牛奶棚業主對衛生環境漠不關心，每當暴發疾病時，他們都不采取任何防止疾病傳播的辦法，甚至也不使用免費提供給他們的消毒劑。

衛生委員會將此次牛瘟的爆發，歸咎于華人業主不采取任何防范措施。由于這些牛奶棚處于租界之外，工部局無法管束，然而前者又是租界牛奶的主要來源，故1895年11月26日的工部局董事會上，有董事提出發放牛奶棚執照并規定只有持執照者才能在租界內出售牛奶。1896年12月15日的董事會議上宣讀了工部局衛生官的信，信中要求中國當局禁止奶牛流動，并要求會審公廨配合發布告示。由于租界內牛瘟再次爆發，工部局衛生稽查員建議“一切華人牛奶棚的牛奶，都應煮沸后方可飲用”。

1897年滬上再次爆發牛瘟。8月23日，工部局總董伯克（A.R.Burkill）致函駐滬領事團領袖領事施妥博（Otto Von Stuebel），希望由他出面向上海道提出，禁止病牛轉移和出售。施妥博隨即向上海道提出請求并獲同意，隨即于9月2日正式通告所有本地牛奶棚。不過，仍有冒風險違反規定者。9月19日，吳淞路上一家染病牛棚的業主將一頭牛牽往新閘路。此人被告發并罰款30元。工部局總辦處于10月發布第1216號通告，規定從1898年1月1日起，在租界內“出售牛乳牛乳油牛乳餅以及牛乳所制各物”必須領有工部局發給的執照，有違此項條例者，“將所有各貨充公”。隨后，此項措施得到法租界公董局的支持，兩租界在此問題上展開合作。一個月后，經過衛生委員會主席修正，并得到警備委員會同意的《牛奶棚規則》中文版被發給各華人牛奶棚主。11月，工部局發布第1228號通告，聲明自1898年1月1日起，工部局牛棚不再接受來自八仙橋的牛只。

鑒于本地奶棚衛生條件一再被詬病。1897年9月28日，工部局董事會所有董事一致要求寫信給領事，向上海道臺申請，“要求道臺使所有的牛奶棚都置于工部局監督下，并由工部局發給執照”。但領事回信說，這種要求可能不會被上海道臺批準，不如改成“阻止那些拒絕領取執照的牛奶棚把他們的產品運進租界”，董事會批準此建議，并希望領事轉告上海道臺，通知華人牛奶棚主遵守規定。

上海道臺得知后對總領事表示，華人牛奶棚的條件已有相當改善。對那些條件差的牛奶棚，可先頒發“試用執照”并促其盡快改進如不然再收回執照。但工部局仍然按照原計劃對界內牛奶棚發放執照。公董局也支持這一舉措，亦規定自1898年開始法租界內牛奶棚必須遵照相應規章才得領取執照，同時要求每日查驗牛奶。因此，工部局在1898年開始正式實行執照準入，是年，共計23家牛奶棚獲取執照，上海道臺也于同年承認工部局領照的衛生規則。其中，6家屬于外僑，17家屬于本地華人，還有30家本地華人奶棚未獲得執照。這30家無照者，為維持生計，仍在租界內暗地經營。送奶工將牛奶瓶放入口袋或者掩蓋在衣物下，偷偷送給顧客，并收取相比執照奶棚更為便宜的價格。稽查員對消費者如此縱容無照經營者，大為嘆息。

三、規則和影響

衛生稽查員曾在1896年的《上海租界工部局年報》中提到，他致力于勸說牛奶棚業主們在牛棚外單獨辟出一個用于存放牛奶以及將牛奶裝瓶的房間，即要求人、畜、奶三者分離。但是這種勸說效果甚微。1898年，稽查員再次提到，執照奶棚必須具備排水系統。在執照發放過程中，對水源供應予以特別關注，起碼要有專門的供水管道，有些則有水龍頭，即使沒有專門供水設備，也必須用一個密閉容器在附近的供水設備中取水。至1899年，衛生稽查員宣稱消滅了租界內無照經營者，所有牛奶棚都符合工部局的衛生規則，都具有排水設備。

1898年1月1日開始實行的工部局《牛奶棚規則》，是上海第一個有關乳品的衛生制度，內容包括：

1．奶牛必須打上標記，以便識別（在稽查員提出要求時）。奶牛必須安置在專為奶牛使用的牛棚內，不得過分擁擠。

2．牛棚必須光線充足，通風良好，地面堅實，排水良好，離開糞坑至少6碼。糞坑每天至少清掃一次。

3．牛奶棚內全部用水，其汲取及貯藏辦法必須經工部局獸醫批準。

4．凡產下牛犢10天之內的奶牛、病牛、乳房及乳頭患有疾病或陰道出水的奶牛，其所產牛奶不得向客戶供應。牛奶中不準摻水或摻假。

5．在擠牛奶之前，擠奶人雙手、奶牛乳頭及乳房必須用干凈溫水徹底沖洗。

6．所有裝牛奶的器皿必須用開水澆過，煮開水的鍋必須遠離并且不能用來煮人吃的或牛吃的食物。

7．牛奶貯存、裝瓶以及制奶油必須在專用房間內進行。房間以及其中各種設施必須保持徹底清潔。房間的地面應該用石頭或水泥鋪砌。

8．擠奶人在擠奶時，其他人員在處理牛奶時，必須系一條干凈圍裙，圍裙從頸部往下，一直到膝蓋下面。當手臂不赤裸時，應戴上干凈袖套。

9．牛奶瓶上必須蓋上印戳，標明生產牛奶的牛奶棚名稱。把牛奶運往租界內的車子、籃子以及其他工具必須標明牛奶棚名稱。

10．當稽查員索取時，牛奶棚主應提供客戶名單。

11．奶牛生病、死亡或更換，擠奶人患病，其他處理牛奶人員生病，奶牛產牛犢等事必須立即通知工部局獸醫。

12．領取執照的牛奶棚不得頂替未領執照牛奶棚代送其所產牛奶。

以上內容基本反映了衛生稽查員的訴求，特別是對排水通風和水源問題作了具體規定。事實上遵守這12個條款就同時享受如下權益：

1．工部局將在每周的公報中公布執照牛奶棚名單，要求公眾不要從其他來源購買牛奶。

2．如遇事暫停供應牛奶，工部局支付其賠償金。

3．任何牛奶棚一旦發現有傳染病特征的疾病時，牛只會立即被屠宰，工部局以市場價的三分之二支付賠償金。

4．對上述問題的牛奶棚和建筑物進行消毒或徹底摧毀，工部局支付成本一半的價格。

5．對擁有執照的牛奶棚，工部局獸醫處可提供醫治病畜或其他建議。

1899年下半年，《牛奶棚規則》又稍作調整，增加至15條，將上述權益納入中。此前，稽查員曾要求對所有牛只進行結核病檢疫，也被納入1899年規則中。

相比之下，清政府直到宣統二年（1910年），才由京師內外城巡警總廳制訂了《管理牛乳營業規則》，并在北京推行實施。此規章被認為是仿制了明治三十三年（1900年）日本內務省令中的《牛乳營業取締規則》。

比對以上規章文本，便會發現，這些規則主要針對奶牛本身和牛奶棚的清潔，例如空氣要流通、糞便要及時清理，工人應身體健康。目的就是保證環境衛生，杜絕牛瘟產生。而對于牛奶本身的要求只是從顏色和氣味上加以規定，并沒有具體的量化指標。

自1898年租界地區開始實行執照制度后，無照牛奶棚被禁止進入租界內銷售。領取執照就必須根據規則改善牛奶棚的環境，包括使用自來水等，有的商販自稱無錢出資改善，故無法領取執照。但又無法放棄牛奶所帶來的巨額利潤，因此還是偷偷在租界內販賣牛奶。而有些無照牛奶棚便會向持照牛奶棚借用執照，甚至轉賣執照，一旦被工部局發覺，則兩者都要受到處罰，遂時有紛爭。有的業主在租界內有兩處牛奶棚，卻只領取一張執照，這也違反了工部局規定。還有業主以工部局執照冒充公董局執照，被公董局發現后，送至會審公廨，雖然此人辯稱以前在公共租界銷售，剛搬到法租界才兩天，未來得及辦理執照，讞員還是沒收了他的執照，并罰款100元。

當牛奶供不應求時，持照牛奶棚經常向未領執照的牛奶棚和郊區養牛的農民收購牛奶，以調劑其產銷平衡。有的養牛戶把產奶母牛牽到執照牛奶棚附近，將每天所產牛奶出售給后者，再轉售給飲戶，這種方式，俗稱“拆奶”；也有的養牛戶，把產奶母牛租給牧場，收取租金后，奶牛由牧場飼養和擠奶出售，這種方式，俗稱“附奶”，或者“賀奶”，也稱“行奶”或者“下奶”，與此相對的，是一些牛奶棚將剛出生的牛犢，由農村“牛頭”（經紀人）擔保，在茶館聚集時招攬鄉農分養戶，免費領去飼養，待育成成年奶牛后，按該牛當時市價折半付給報酬，由原主收回；也有的將懷孕母牛分養到鄉農戶，言明每月支付若干飼養費，待產犢后養大，原主付清母牛和育成牛的飼養費，此為“分養”。

鑒于當時牛瘟經常爆發，分養的方式可以降低牛只遭到疫病危害的可能性。牧場需要添購牛只的時候，往往通過“牛頭”向農民購買。“牛頭”，乃是買賣牛只的中間人，買賣乳牛，是沒有固定交易場所的，但同時也增添了不必要的糾紛。據1936年3月28日的《太嘉寶日報》的記載：居住南翔北槎山鄉構桔籬村之徐學敏、徐杏生，1935年曾與協記牛奶棚代養母牛一頭，言明每月貼還飼料費4元，并言明如該牛生產小牛，則以半數為酬，到了1936年農歷2月中，棚主由滬來鄉，擬領回老、小二牛，徐等代養迄今已有16個月，而棚主不名一文，故而拒絕，雙方發生口角，互相扭至南翔鎮公安二分局，由局訊明上情后，貼還徐姓代養費93元，老小兩牛由棚主牽回。

拆奶對于牛主來說，可以保留奶牛的所有權，解決銷路問題。但只能以低價售予執照牛奶棚。自己去租界售乳，4—7磅可售1元，而“拆奶”通常要7—10磅才得1元。有的小奶棚把乳牛出租給大奶棚，通常每天產乳30磅的優等乳牛才日得租金2元，牛食雖由大奶棚供給，而對醫藥費及蒙疫死亡皆概不負責。