二、改革政策的組織與管理及深化國家治理

發展仍然是中國實際的核心政策課題。當然，這與本章言及的政策轉型有著直接的關聯，或許兩者同為2012年末開始執政的這一屆政府的主要政策目標。

這可以從2013年兩會中，逐漸明晰化了的政府政策意愿看出一些頭緒：為了實現更好的發展績效而需要進一步的市場化和城鎮化，以釋放中國社會的整體活力，為此還有必要通過政府機構重組、行政職能變化以及收入分配制度、戶籍制度、社會保障制度的改革來對利益的再分配、國民權利的保障、公共服務的組織與管理等進行有效的政策設計。而與本章所探討的“中國夢”這一政治話語的功用相關，在這里更需要關注的是這一系列改革政策的推進落實或組織與管理，因為只有這樣才有可能突破本章前述提到的中國政策轉型與國家治理的非均衡性特征，破解中國政策轉型仍需時日的難題，最終促進這一屆政府政策目標的實現。

首先，上述這一屆政府的政策意愿基本反映在了中共十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》之中，可以稱得上是一攬子整體改革規劃；其次，之后的國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知（國辦發〔2013〕22號），則是國務院針對方案的具體實施所制定的執行計劃和計劃達成的時間目標設定。

國務院改革分工方案的公布正式啟動了這一屆政府的部分改革進程，其特征在于改革方案突出了具有整體性、包容性的頂層設計以及目標管理等的改革推進程序的加強。其功效還包含了對中國政務公開的推動，同時方案的制訂者很有可能希望以此借助中國社會對改革的期待而作用于改革目標的實現和改革政策過程的組織與管理，進而克服我們提到的國家治理失效課題。

一屆政府在其執政之初就制訂涉及多項政策領域的全面詳盡的轉變政府職能的改革計劃，在過去或許還不多見，而類似的關于改革的組織與管理方案，在以往的政府機構改革當中應該存在過。但一般是由于作為政府組織的內部規則，不對外公布而很少為社會知曉。這一改革推進程序的透明化、公開化特征可以看做是對黨和全國人大方針、決策落實貫徹的宣示，更是在強化對之后的政府改革政策過程的組織與管理，其目的應該在于提高中國改革政策的實效性，避免使改革中斷而不了了之。僅從當時的狀況來看，國務院改革分工方案出臺和公布的象征意義超出了其本應具有的實質意義。首先它表明了新一屆政府力推改革的決心，向公眾宣示本屆政府改革的熱情和誠意，這也是許多國家推動行政改革時為回應社會的改革訴求以及征得公眾理解所采取的推進方式。當然這也是對執行執政黨和作為人民的代表機關、最高權力機關的全國人大決議的政策承諾。

因此，國務院改革分工方案為強化社會公眾以及執政黨、全國人大監督今后國務院機構改革以及政府職能轉變的改革，創造了良好的條件。同時，也會調動整個社會積極參與中國政府變革的熱情。無論是作為制度性監督主體的國家機關，還是作為非制度性監督主體的政府活動的終極監督者——社會公眾，都可以依據政府公布的路線圖和時間表具體監督政府的改革行為。當然，這也是監督主體評價政府改革活動的基本標準，以及事后追究政府行政責任的基本根據。

事實上，這更是這一屆政府的改革實施方案，改革方案中實施時間限定在了這一屆政府的屆中，即五年內完成。這也反應出了本屆政府希望快速推進改革的緊迫感和積極性，期待著通過國務院機構改革等的實施，促進政府職能的實際轉變，同時保證中國經濟的發展和民生保障的提升。

這次國務院機構改革的幅度雖然不大，但改革的難度仍然很大，改革的課題非常艱巨，可能更加需要縝密的安排和有序的推進。如鐵道部的改革，涉及人員眾多、關乎多方利益、涉及國計民生和公眾的生活安全，非常需要嚴謹周密的改革政策安排。不過，相關的改革理念、知識和改革政策的儲備等是否已經周全，當時來看還存在很大的疑慮。不僅如此，由于改革廣泛涉及多項政策領域，就其改革進程組織與管理的實效性，在當時還不能很快得出樂觀的預計。

但從促進政務公開、打破政府改革的神秘化以及希望加大社會對政府改革活動的監督來看，政府對該分工方案的制訂和周知應該說起到了重要的示范作用。這是在帶動我國其他政府組織和公務人員的行政意識和改革意識發生變化，最終促進政府的職能轉變。特別是在中國，中央政府、上級機關以及領導人能否樹立良好的執政形象都具有典型的示范意義，對于整個行政活動和改革活動的開展發揮著決定性作用，因此這會對中國之后的改革政策的落實和推動產生積極的影響。

不過，這不應該成為一屆政府或領導人的特殊行為，更重要的是使改革行為進一步制度化，并內化為政府和公務人員的行政意識和改革意識，來真正促進政府職能的轉變。做到這一點，很可能需要提高中國政府活動開展的法定化水平。早在1997年中共十五大就提出了國家機構的組織、職能、編制、程序的法定化改革目標，但長期以來并沒有完全得以實現。涉及國務院的機構改革和政府職能轉變，則更需要推動依法行政改革，這應該也是解決我國政策轉型與國家治理非均衡性問題的重要路徑。當然，這也與以上討論過的內含于這一屆政府改革之中的強化頂層設計和行政監督、推動政務公開和公眾參與等一起，構成了中國國家治理深化的基本要件。