一、政策轉(zhuǎn)型、國家治理與“中國夢”

改革開放政策實(shí)施之后最大規(guī)模的政策轉(zhuǎn)型應(yīng)該發(fā)生于胡錦濤和溫家寶這一屆政府，就是21世紀(jì)初發(fā)生的筆者一直以來稱之為的向“福利國家政策”的轉(zhuǎn)型。之所以這么說，是因?yàn)樗c之前的我們現(xiàn)在可以稱之為傳統(tǒng)的、強(qiáng)調(diào)競爭效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本國策——“經(jīng)濟(jì)國家政策”相比，其主體政策內(nèi)容和政策理念發(fā)生了諸多實(shí)質(zhì)性變化——更為突出的是均衡和諧、社會(huì)公平，并以擴(kuò)大民生、均等配置基本公共服務(wù)以及增進(jìn)社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等為政策要素具體安排到公共政策和相關(guān)社會(huì)制度之中。

從現(xiàn)代化的發(fā)展階段及一些國家成功推動(dòng)現(xiàn)代化的發(fā)展歷程來看，中國啟動(dòng)的這一輪政策轉(zhuǎn)型應(yīng)該說非常適時(shí)和恰當(dāng)，體現(xiàn)了改革開放以來的中國已經(jīng)具有了較強(qiáng)的適時(shí)推動(dòng)政策轉(zhuǎn)換的“學(xué)習(xí)能力”。可以說，這不僅能夠積極應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)由于過去的市場化、工業(yè)化、城市化不斷積累而涌現(xiàn)的社會(huì)問題，同時(shí)也體現(xiàn)了中國憲法所倡導(dǎo)的中國作為社會(huì)主義國家本應(yīng)具有的體制特征。因此，這一政策轉(zhuǎn)型無疑從政策有效性的績效層面以及回歸憲法理念的國家統(tǒng)治和國家治理層面強(qiáng)化了中國國家的合法性，使中國進(jìn)入到了現(xiàn)代國家現(xiàn)代化發(fā)展的最后一個(gè)階段——“福利國家政策”階段。

不過，從政策轉(zhuǎn)型之后中國的發(fā)展來看，雖然中國成功地開始了現(xiàn)代化政策的轉(zhuǎn)型，但我們還是沒有看到轉(zhuǎn)型后的政策目標(biāo)完全得以實(shí)現(xiàn)，大量而復(fù)雜化了的社會(huì)問題和矛盾并沒有因此而完全緩解，我們只能說在啟動(dòng)政策轉(zhuǎn)型后的十余年里，中國仍處于這一輪公共政策的轉(zhuǎn)型過程之中。當(dāng)然在此轉(zhuǎn)型期間，當(dāng)時(shí)的政府確實(shí)為此付出了巨大努力，也取得了一定的成效，或者說至少建構(gòu)起了相應(yīng)的社會(huì)政策和制度的基本框架。

伴隨著公共政策的轉(zhuǎn)型，中國政府在這期間推動(dòng)了相應(yīng)的改革。特別是“以人為本”“服務(wù)型政府”“和諧社會(huì)”等被總括為“科學(xué)發(fā)展觀”的政策理念和政府治理理念的提出，對(duì)中國而言不僅具有劃時(shí)代的歷史意義，而且更具有作為中國話語向世界其他國家展示現(xiàn)代中國的象征意義。也就是說，這些理念和規(guī)范既是為中國需要的，同時(shí)還是能夠被世界廣泛接受的。

政策轉(zhuǎn)型的政府目標(biāo)未能達(dá)成，究其原因應(yīng)該有很多。首先是時(shí)間問題。中國在推動(dòng)向“福利國家政策”轉(zhuǎn)型的同時(shí)，由于種種原因還要延續(xù)前一階段的“經(jīng)濟(jì)國家政策”，無法回避經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)課題，因?yàn)檫@也是保證中國向福利國家政策轉(zhuǎn)型的基本物質(zhì)條件。同時(shí)，由于法治國家、民主國家建設(shè)是保障福利國家政策成功實(shí)現(xiàn)的基本要件，而中國又是在缺乏法治和民主的條件下推行政策轉(zhuǎn)型，這與一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法治化和民主化之后再推動(dòng)這一政策轉(zhuǎn)型的國家形成了很大不同。可見中國面臨的課題就不單單是艱巨的政策轉(zhuǎn)型課題，同時(shí)還要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和經(jīng)濟(jì)總量的增大，以及不斷推動(dòng)中國的法治國家和民主國家建設(shè)。而這一切都非短時(shí)間能夠完成和奏效，需要長期的努力。

這一期間召開的中共十七大以及之后推動(dòng)的行政體制改革對(duì)這里的思考而言值得關(guān)注。當(dāng)時(shí)的胡錦濤總書記作的十七大政治報(bào)告所提出的通過加快社會(huì)主義民主建設(shè)和思想解放來推動(dòng)中國的這一輪政策轉(zhuǎn)型，應(yīng)該說具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)對(duì)政府行政而言，報(bào)告還強(qiáng)調(diào)了行政體制改革以及加強(qiáng)行政監(jiān)督機(jī)制的重要作用。其中含義無疑在于通過政府行政制度、體制、意識(shí)、行為的變革，來促進(jìn)中國政策轉(zhuǎn)型的成功。

本章前述中談到了政策轉(zhuǎn)型面臨的時(shí)間問題，同時(shí)相應(yīng)的改革受阻、減速和不徹底也是一個(gè)不可忽視的問題。十七大之后推動(dòng)的2008年行政體制改革，即大部制改革等并沒有充分滿足當(dāng)時(shí)中國社會(huì)表現(xiàn)出的要求提升改革政策績效的較高的公眾目標(biāo)值。當(dāng)然各種原因還包含了當(dāng)時(shí)中國為了應(yīng)對(duì)世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)而需要中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，以及為舉辦奧運(yùn)會(huì)等國家盛事而將公共政策的重心向維持穩(wěn)定傾斜，同時(shí)改革開放以來逐漸形成的特殊利益的階層固化現(xiàn)象也不知不覺成為人們意識(shí)中的改革抵制力量，由此出現(xiàn)的改革活動(dòng)難以推進(jìn)等國家治理失效現(xiàn)象成為了新的中國問題。而且這也提升了人們對(duì)當(dāng)時(shí)中國出現(xiàn)的底層社會(huì)抗?fàn)帯⒅袑由鐣?huì)參與以及改革思潮強(qiáng)烈等倒逼改革推進(jìn)的形成因素的熱切關(guān)注。

或許以上的觀察恰恰是之后的中國政治領(lǐng)導(dǎo)人提出“中國夢”的宏觀政治與社會(huì)背景。也就是說，中國十八大前表現(xiàn)出的政策轉(zhuǎn)型與國家治理的不均衡性特征，也許就是致使中國政策轉(zhuǎn)型仍需時(shí)日的基本要因，并成為了十八大后新一屆政府繼續(xù)克服和超越的政策和改革課題。而具有政治、國家、社會(huì)動(dòng)員性特征的“中國夢”政治話語，在這里就可以換言之價(jià)值整合或匯聚共識(shí)，其現(xiàn)實(shí)功用或許在于通過加強(qiáng)國家治理來推動(dòng)政策轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。

之所以得出以上認(rèn)識(shí)，主要是由于這一屆政府與上一屆政府在政策目標(biāo)的設(shè)定以及政策內(nèi)容的安排上具有較強(qiáng)的連續(xù)性。如規(guī)定近期和未來中國發(fā)展導(dǎo)向的中共十八大報(bào)告就是在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，提出“收入倍增”等延續(xù)了保障民生的基本國策，并劃定了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體時(shí)限；同時(shí)還提出“美麗中國”等新的政治話語，繼續(xù)了發(fā)展與生態(tài)平衡的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略等。由此，關(guān)于“中國夢”政治話語的思考，就大體可以放置在政策轉(zhuǎn)型這一中國公共政策層面的宏觀結(jié)構(gòu)之中觀察了。