第一節 公共行政的兩面

公共行政具有兩面性。公共行政的歷史發展已經向我們展示出了這種特質。無論是技術化的行政還是價值化的行政，在解釋公共行政的實踐時，都顧此失彼，無法完整地描繪出公共行政的圖景。這就需要我們從技術與價值的統一中來把握公共行政。只不過，已有的歷史發展是自發的、不自覺的。對公共行政的理解需要在歷史已經提供的可能性基礎上，自覺地進行理論建構。

一、演進與建構

哈耶克曾提出“演進的秩序”與“建構的秩序”兩個概念。所謂“演進的秩序”，又稱為“自生自發的秩序”，也就是由某一社會系統內部自然生長起來的秩序，它類似于達爾文的自然選擇那樣，是由社會內部成長起來的因子所構成的，并在某一社會通過其內部各因子的互相作用而逐漸發展起來。所謂“建構的秩序”，是指基于人們的理性而創設的社會秩序，這種秩序是人類理性的產物，它建立在完全理性的基礎上，只有假定理性的全知全能，才能建立起一個完全符合人們意圖的社會秩序。正如哈耶克所說，建構的秩序相信人類理性全知全能，因而在實踐中往往走向意志論。完全理性的秩序夸大了理性在社會生活中的作用。4

哈耶克關于秩序的二分法思想具有啟發性意義。如果從演進與建構的視角去思考公共行政，我們就會發現其中呈現出哈耶克所說的演進與建構的歷史圖景。一方面，從古典公共行政到行為主義理論，從新公共行政到新公共管理，從新公共服務再到后新公共管理，其中所呈現出來的恰恰是公共行政理論與實踐自然演進的歷史，然而這些理論同時又是理論家們進行建構的歷史，它們體現著理論家們對他們那個時代的公共行政所面臨的困境的探索。另一方面，公共行政的歷史圖景中所呈現出來的卻又是對公共行政的碎片化理解。無論哪一種理論，都只抓住公共行政的一個側面進行建構，因而其對公共行政的理解注定是支離破碎的。

從公共行政的理論演進來看，威爾遜與古德諾的“政治與行政二分”為公共行政從政治中獨立出來奠定了政治基礎，而泰勒的科學管理則為公共行政的技術化提供了理論支撐，韋伯的官僚制理論則為科學化、技術化行政提供了相應的組織形式。正是在此基礎上，現代意義上的公共行政開始確立。不過，沿著這條路徑導致的卻是對公共行政進行的科學化、技術化探索。古利克、厄威克等人從公共行政的內部結構、職能分工、管理幅度、管理層次等方面來探索如何有效地通過內部結構、管理方式的優化來提高公共行政的效率。他們把公共行政看成是純技術化的，因而可以在完善組織結構等方面進行持續不斷地努力。此后，受行為主義影響，西蒙的有限理性模式使公共行政作為一門科學得以成立，不過它所付出的代價卻是公共行政祛除了價值的影響，完全走向了技術化的路線，醉心于模型的構建與最優方案的選擇，從而把公共行政技術化的一面發揮到了極致。新公共管理以提高效率為旗幟，試圖通過引進市場競爭的方式從外部來改變行政實踐的低效，使公共管理者擁有企業家精神。但是我們看到，其所堅持的仍然是技術化的路線。

新公共行政看到了古典公共行政忽視價值性的弊端，把價值考量引入到公共行政中來，這一理論成果集中體現在明諾布魯克會議當中，體現在弗雷德里克森、庫珀等人的理論努力當中，其核心就在于認為價值是公共行政的靈魂。對公共行政的技術化、工具化理解不僅在理論上是不適當的，而且在實踐上也是有害的。正因為行政管理實踐中出現的種種問題，才引發了對古典公共行政的反思，才有了新公共行政理論運動的努力。同樣，新公共服務理論也是針對新公共管理理論中的不足，即新公共管理所面臨的直接環境就是如何提高政府的工作效率，因此，它在強調提高政府行政效率的同時，卻忘記了行政管理的公共性，因為當引入市場競爭時，當允許以營利為目的的企業進入公共領域時，當政府官員必須具有企業家精神時，政府本身的公共性要求會在可有可無當中被忽略掉。正因為如此，新公共服務理論鮮明地指出，公共行政的本質就在于服務。

我們看到，公共行政的理論演進呈現出兩條線索：一條是技術化的路線，一條是價值化的理解。只不過這兩條線索在已有的理論致思中是互相分離的。古典公共行政、行為主義、新公共管理大體上代表了對公共行政技術化的理解，而新公共行政、新公共服務理論則代表了公共行政的價值化立場。無論是技術化的思考，還是價值化的追求，都抓住了公共行政的一面，都表達了自己對公共行政的本質的理解，都有自己的合理性。但是，這種各執一面的理解都有自己的片面性，都在解釋自身合理性的同時對對方的立場視而不見。

哈耶克在談到演進秩序與建構秩序時，只是針對當時如日中天的完全理性化思維，他把批判的目標指向了笛卡爾所說的那種完全理性化追求。但這并不意味著哈耶克就完全反對理性，相反，他認為，理性建構在人類社會中有其存在的必要性。“就我們所熟悉的這種社會而言，在人們所實際遵循的規則中，只有一部分是刻意設計的產物，如一部分法律規則，而大多數道德規則和習俗卻是自生自發的產物。”5

我們認為，哈耶克的判斷并不完全準確。他所致力于批判的是他所生活的那個時代占主導地位的理性化思維，尤其是以計劃經濟為代表的完全理性化努力，他認為這不啻“通往奴役之路”。哈耶克所從事的是一種對以往生活的反思，他是向后考慮的。自生自發的演進秩序并不意味著社會歷史完全是自然而然的，并不意味著人們在自然與社會歷史面前完全無能為力。我們知道，只有那些具有生命力的因子在歷史的流變中才能保存下來。自然演進意味著只有那些具有歷史必然性的事物才能流傳下來，但它并不拒絕自覺的建構，相反，建構與演進是統一的，這種統一就在于建構是對那些具有歷史必然性的東西進行自覺選擇，從而在歷史中呈現出自然演進的樣式。但如果用哈耶克的理論來考察后工業社會，其不足就體現出來了。一方面后工業社會是一個正在進行的狀態，另一方面，后工業社會是一個開放的社會，充滿了不確定性。這種由人為技術所引發的不確定性或社會風險誰也難以預測，正是在這個意義上，哈耶克的建構論思想就體現出其現實意義。因為是開放性社會，因為這種開放性還處于發展當中，其特點還未完全呈現出來，這就為理論建構提供了豐富的想象空間，我們完全可以在此基礎上進行前瞻性的建構。

其實，公共行政本身的歷史也已經向我們呈現出了未來公共行政的可能圖景。如前所述，以往的理論往往把公共行政的技術性與價值性割裂開來，使公共行政技術性的一面得到片面發展，并在其發展中體現出技術化行政的病態來，而新公共行政、新公共服務等理論雖然抓住了價值性的一面，但卻沒有完全抽離出價值的內在規律性，最后使公共行政的價值表達淪為空洞的口號。這就需要我們在后工業社會背景下，在歷史上關于公共行政的碎片化理解為我們提供的豐富思想資源的基礎上，對公共行政的未來樣態進行建構。后工業社會的出現及其所敞開的可能性，使我們可以進行自覺的建構，這種建構表達著我們對公共行政未來可能圖景的一種理解，但并非注定是唯一的理解。

二、公共行政的技術性

啟蒙運動以降，在理性化力量的推動下，工業社會日益走向理性化。公共行政也不例外，公共行政的科學化追求就是明證。公共行政能夠成為科學，其基礎就在于把行政管理當作一種技術化的東西。當我們把公共行政的落腳點放到管理時，造就的恰恰是技術化的行政。事實上，在工具理性的分析性思維的支配下，科學之所以能配稱為科學，就在于可以數量化。管理學就是按照這樣的邏輯發展起來的。當公共行政試圖為獲得這種科學地位而努力時，它首先從管理學那里尋找自己的安身之地。而當行政管理成為科學，并且為成為純粹的科學而不斷努力時，它就是在技術的意義上得到理解的。

純粹的科學所面對的是一個受因果規律支配的世界，它在事物中尋求因果關系的規律。這樣，當行政管理按照因果律來建構自己的知識體系時，首先遇到的問題是行政管理能否像自然科學的精確性要求的那樣，表現出自己的規律性？這里的關鍵就在于作為管理的公共行政能否在技術的意義上得到理解，并尋找自己的內在規律？現代公共行政理論給出了肯定的回答，在這里，行政管理是一種管理技術，一種不斷追求精致化的管理技術。那么，如何理解作為技術的公共行政？

首先，公共行政本身具有內在的規律性。作為對國家和社會公共事務的管理，公共行政自身就是一個科學的管理活動過程，它追求的是科學行政、理性化行政。就一般公共管理而言，有計劃、決策、執行、監督等過程，這些過程無疑具有科學屬性，古利克曾總結了管理的七個職能，即“計劃、組織、人員、領導、協調、報告、預算”，這些不同的職能有些本身是科學性很強的活動。這樣，私人管理中的一些科學方法就可以為公共行政借鑒，二者具有一定的共通性。在工業社會背景下，隨著社會分工而來的是人們在知識上的分工。行政人員以其所掌握的專門知識對公共事務進行管理，科學性是必然要求。這意味著公共行政本身有其內在的運行邏輯，行政過程有其規律，這種規律是客觀的，不依人的意志為轉移，人們在行政管理過程中，應當尊重科學規律，而不能違背公共行政自身的規律。

其次，公共行政的科學性還表現在行政過程中。以行政決策來說，工業社會公共事務日益復雜，已經使決策從原來的經驗決策轉變為科學決策。自工業革命以來，科學技術日益迅速地轉變為直接的生產力，科技所蘊含的社會功能逐漸為人們所認識，并且由于科學技術的推動，人們改造自然以滿足自己的物質需求獲得了巨大成功，由此，在科學力量推動下所產生的工具理性對人們產生深遠的影響，科學理性日益滲透到人們生活的各個領域，宰制人們生活的各個方面，成為人們生活的核心甚至是唯一價值。受科學理性的影響，公共行政也走向理性化、科學化，它要求行政決策活動符合科學理性原則，要求目標的選擇、方案的設計、備選方案的抉擇以及對最后方案的評估都要有科學的依據和評價指標，按照事物本身的規律以及行政決策本身的規律來進行決策，在這里首先要遵循的就是科學性原則，過去那種靠領導者個人智慧所進行的經驗決策逐漸被以科學技術為手段的科學決策所取代。

再次，行政組織、行政功能設置、行政體制安排具有科學性的一面。現代社會，隨著社會自身的日益復雜，社會公共事務的增加，對社會公共事務進行管理的組織擴大了，這就帶來了行政組織的內部結構、行政組織的功能劃分、行政體制安排等問題。甚至行政改革中的機構撤并也成為組織科學問題，即把復雜的行政改革轉化為組織技術問題。這意味著行政組織的具體制度安排具有技術性的一面，它沒有中西、價值之爭。也正因為如此，才有不同國家、不同組織之間組織管理技術的相互借鑒。

最后，公共行政的科學性還意味行政管理對象具有科學性的一面。康德曾經說過，唯一使他感到畏懼的是頭頂的星空和心中的道德律。這種畏懼并非他真的感到恐懼，而是為自然與人類社會本身所具有的客觀法則所折服。社會本身由于人的參與，使這種規律性比自然界更復雜、更隱晦。但這種復雜性不能作為否認社會規律性的理由。對社會公共事務的管理同樣也要按照事物本身的規律來進行，它遵循的是科學的邏輯，要求我們在行政管理過程中必須尊重行政管理對象自身的規律性。比如說，大型基礎設施的建設、公共交通的規劃等，在地址選擇、運作方式等方面都需要有本真的了解，這種了解恰恰是建立在對其內在規律、客觀性的準確把握基礎上的。

三、公共行政的價值性

除了技術性，公共行政還有價值性的一面。行政管理是否具有價值？如何從學理上回答行政與價值的內在關聯？傳統行政理論持政治與行政二分的觀點，認為行政是價值中立的，行政是一種科學性的事務，它適應對行政客觀化、普遍化和科學化的要求，按照形式合理性原則發展起了行政科學。然而，長期以來，人們存在一種誤解，把行政價值中立等同于政治中立，即要求行政人獨立于黨派利益，但政治中立并不能否定公共行政本身的價值性。

價值是公共行政的靈魂。公共行政的理論并非傳統理論那樣僅僅是科學或者管理問題。沃爾多曾說過，那種一方面把政府政治和政策制定過程作為價值表達，另一方面把行政作為單純科學的和價值中立的政策執行的做法，是失敗的。無論任何人，欲研究行政問題，皆要涉及價值之研究；任何從事行政實務的人，他實際上都在進行價值的分配。6行政不僅是一種事實性活動，更是一種價值性活動。否認行政具有價值性的人認為，行政人從不把個人價值摻入到促進公共組織目標實現的過程當中，他們只是實現這些目標的可靠工具。換言之，行政人在實現公共管理組織目標過程中，沒有自己獨立的價值判斷，這使得他們得以免除對其所作決定的后果應當負有的責任。威爾遜—韋伯范式把公共行政僅僅看作一個執行性過程，使得人們長期以來對政治—行政二分存在一種誤讀，即政治中立等于價值中立。事實上，政治中立并不能否定行政自身的價值。此外，否認行政具有價值性的人還認為，許多公共政策和行政行為都是由很多行政人員共同做出的，因而在實踐中很難確定誰到底應該負多少責任，這就引發了公共行政有組織的不負責任。這種無責任性是現代社會無法徹底根除的。在這種情況下，尋找道德的機構、找出誰應當對政策或決定負有道德責任變得和評估政策或決定本身的道德性一樣困難。7事實上，上述說法并不能否認行政自身的價值性。與私人管理不同，公共行政本身要實現一定的價值，比如秩序、安全、效率及正義等價值。現代社會行政管理的本質就體現在其公共性上，而所謂公共性在某種程度上就是美國前總統林肯所說的“民有、民治、民享”。因為行政人所做出的決策要對所有公民產生直接或間接的影響，因而，一個人民的政府要求行政人在做出決策時至少要考慮絕大多數人的利益。

公共行政的價值性具體體現在行政決策和執行兩個方面。首先，行政決策不光是在掌握各種事實基礎上的判斷，更是在不同價值之間的抉擇。美國著名管理學家西蒙指出：“決策不僅包括事實命題。當然，就其有關事物未來狀態的說明而言，決策是描述性的……決策還有某種規范性——它們都是選定一種未來狀態作為最佳者，并讓行為直接指向選好的方案。簡言之，決策既有事實成分，又有倫理成分。”8羅伯特·達爾也認為公共行政決策是一種價值性的決策。他說：“我們對政府政策意圖達到的目的（比如正義、公平、公正、幸福、健康、安全、福利、平等等）進行決定的時候，是在作倫理的判斷。”9行政決策所針對的往往是影響全社會的公共性事務，對社會所有成員幾乎都會產生影響，因之，在決策過程中不能不對各種價值進行平衡。正如西方當代一位行政倫理學家指出的，“公共行政藝術之本質在于了解如何平衡不同責任以及如何做出滿足各利益主體的決策。這些利益主體有自己的合法要求”10。價值的多元性是工業社會的一個基本特性，多元價值意味著存在沖突的可能，而且也確實存在著沖突，這樣，行政決策所面臨的最大困境就是如何在這些相互沖突然而卻又都是合理的價值之間進行平衡。有人指出，公共行政組織中的行政人在決策時可能會面臨著個人道德、職業倫理、組織倫理與社會倫理所給予他的責任與壓力11，行政人所面臨的價值選擇在很多情況下并不是在所謂的存在劇烈對抗的善與惡之間的抉擇，而是在此善與彼善、強善與弱善之間的選擇，這就是有人所說的“道德選擇困境”，即如何在真實體現出道德原則然而卻是相互沖突的價值取向之間進行選擇。行政人員當然存在也必然面臨著“較小惡的選擇困境”。行政人員經常會被要求在一系列具有惡的道德價值后果中選擇其中惡最小的一個并且加以執行。

其次，行政執行中也具有價值性。公共行政的執行過程并非人們所想象的那樣，如同工業自動生產線一樣，僅僅是被動地把已經做出的決策、行政原則應用于具體場景中就萬事大吉。西蒙認為管理是一個連續決策的過程，下級對上級決策的執行可以視為在此基礎上的決策，而這一決策又成為其下級的決策目標，以此類推。在一個復雜組織中連續做出的決策是一個有機系統。在這個系統中，決策是特定的，目的在于根據多重目標和約束來尋找可行或滿意的行動方案，而且在這個系統中，每個組織部門做出的決策都會成為其他部門做出決策的目標或約束。行政人在執行過程中也面臨多種價值選擇。決策設定了目標，目標的實現程度往往取決于行政人員對決策、原則和規則的理解程度，對具體場景、具體事件的了解、把握情況以及在此基礎上如何把規則恰當地應用于具體場景。顯然，這中間不僅僅是一個科學的處理過程，更是一個價值選擇的過程。

人們之所以認為行政與價值無涉，一個很重要的原因就在于受政治與行政二分觀點的影響。政治與行政二分把政治當作價值領域，行政則完全是事務性領域，這樣，行政僅僅是對政治命令不折不扣地執行，從而把政治中立等同于價值中立，在行政與價值之間劃了一道不可逾越的鴻溝。實際上，政治與行政之間的區分是相對的。政治與行政二分有其特定的歷史語境。威爾遜、古德諾等人所面臨的政治現實是當時美國社會中普遍存在的政黨分肥制。隨著政黨選舉的定期進行，一大批官員與政黨共進退，這往往使政府陷入癱瘓狀態，政府工作低效，責任不清，公共政策缺乏連貫性，政策無法得到有效地執行。在這種背景下，建立一個政治中立、不受政黨政治影響的行政管理組織勢在必行。但在美國新公共行政代表人物之一弗雷德里克森看來，行政人員的價值與政治家的價值并非一回事，威爾遜、古德諾等人所說的行政人員的價值中立是人們對它的一種誤解，這種中立只是一種政治中立，即要求行政人員不參與到政治活動中去，不參加政黨政治。顯然，政治中立不等于價值中立，公共行政的價值有政治中立、專業化、建立在效率和經濟基礎上的決策的公正性。但這并不意味著政治與行政之間存在著不可逾越的鴻溝。從公共生活的實際情況來看，政治與行政存在一種相互依存、相互影響的關系。

在韋伯看來，作為政治與行政二分的重要基礎的現代官僚制是價值中立的，然而，事實上官僚機構無法做到價值中立。官僚機構不能完全消除利用公職獲取“超額利益和報酬”的問題，裙帶關系是官僚機構的特征；官僚組織中的人員安排并非時時處處根據普遍有效的職務標準進行的，在人事安排中時常存在政黨分肥、游說等；官僚機構的領導人力求把公共職位當作自己的私有財產來占有，通過增加部門和職位，為受他們保護的人提供成功的機會等來增加自己的優勢。“官僚主義喜歡官僚，就像官僚喜歡官僚主義一樣”；官僚機構的領導者還典型地通過自稱掌握著知識和高級機密，通過隱瞞自己的計劃和企圖，力求增加他們的指揮權。官僚主義的行政管理傾向于變成秘密議會的管理。官僚主義的等級制是一種知識、信息和秘密聯系的等級制度。官僚主義權力的最重要來源之一是它能把專門的和官方的知識變成官方的機密、秘密材料和專業知識。12

事實上，即使是威爾遜、古德諾等人也并沒有絕對堅持政治與行政截然二分、不可通約。他們二人均強調在政治與行政之間存在某種關聯。威爾遜認為，“行政管理作為政治生活的一個組成部分”，“它與政治智慧所派生的經久不衰的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯的”。13古德諾雖然強調政治與行政的二分，但他也意識到政治與行政二者之間的協調問題。他說：“實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間的協調一致。”他進一步指出，為求得二者之間的協調一致，就必須使二者之一失去其獨立性，或者行政從屬于政治，或者政治從屬于行政，必須有一個處于最高權力地位。古德諾認為人民的政府要求“執行機構必須服從表達機構”14。政治與行政二分事實上的不可能，意味著公共行政不能免除價值負擔，不能不承載著價值，這種價值負擔不是由外部力量強加于公共行政，而是公共行政自身所具有的。

價值性意味著不能把公共行政看作是完全技術化的，公共行政并不能完全袪除價值負擔。然而，我們需要繼續追問的是，如何理解行政管理的價值性? 其價值性是自身具有的，還是從外部獲得的? 正如我們在后面要詳細論證的那樣，一方面，公共行政的價值性不能完全擺脫政治的影響，換句話說，政治所設定的價值在某種程度上構成了公共行政展開行動的“背景性框架”，這種基本價值是公共行政無法完全由自己決定的；另一方面，政治所設定的價值并不能否定公共行政自身所擁有的內在價值。如果說政治價值是外在的，那么公共行政自身的價值性就是內在的，是由公共行政自身相對于政治的獨立性所具有的價值性。

四、 雙螺旋結構釋義

公共行政的技術性與價值性之間是對立統一的關系。在歷史已經呈現出來的種種可能性圖景的基礎上，我們提出公共行政的雙螺旋結構。雙螺旋結構模型是研究生命奧秘的科學家們在探索DNA的排列規律過程中所提出的一種解釋模型。它指出構成生命的分子并非無序的，而是呈現出某種規律性。DNA并非一個單鏈的分子，而是雙鏈纏繞在一起，每一股都呈螺旋狀，而兩條鏈彼此互相纏繞形成一個雙螺旋。15DNA雙螺旋結構模型引發了生命科學領域的革命，催生了對基因進行排序的熱潮，產生了基因技術，從而導致了世界范圍內對生命科學以及生物科學的深入持續研究。我們借用生命科學的雙螺旋結構以解釋公共行政技術性和價值性兩者之間的關系及其作用機理。

對公共行政來說，技術性與價值性構成了公共行政的兩極，這兩極猶如雙螺旋的兩股，它們是平行的兩股，這二者之間存在著矛盾，這種矛盾及其解決，交替影響公共行政，從而使公共行政本身的發展呈現出螺旋式上升的特征。換句話說，公共行政技術性與價值性之間的矛盾無法得到一勞永逸的解決，它們處于矛盾產生—矛盾解決—新的矛盾產生這樣一個永無止境的過程，正是這樣一個辯證的矛盾過程推動著公共行政的發展。如果從這一模型來考察以往公共行政的發展史，其中所存在的諸多困惑也就迎刃而解了。古典行政的技術化路線，由于忽視了對公共行政的價值性考量，因而在實踐中受到人們持續不斷的批評。作為對古典公共行政的反動，新公共行政鮮明地提出了公共行政價值性的一面，并深入論證公平正義是公共行政所堅守的核心價值。而新公共行政的失誤之處同樣也在于走向極端，不恰當地夸大了公共行政的價值性，沒有看到或者說忽視了公共行政的技術性的一面，把古典公共行政中所蘊藏的合理性內核也一同拋棄了。新公共管理又步其后塵，重新撿起泰勒的科學管理，引入市場競爭，呼喚管理者的企業家精神，企圖以這樣的方式來提高政府效率。問題在于，當政府如同企業一樣，當政府官員如同企業家一樣，有了營利的動機與意圖后，它還能堅守公共性嗎？這也就構成了新公共服務不遺余力地批判新公共管理的理由。從對公共行政發展史的簡單回顧中，我們看到，學說之間的紛爭，其實就是公共行政技術性與價值性之間的矛盾在理論上的反映。而如果從另一個視角來思考的話，我們不妨把諸學說相互競爭的歷史看成是公共行政兩極之間交替作用、螺旋上升、辯證發展的歷史。

從雙螺旋結構來看，技術性與價值性構成公共行政平行的兩極，它們共同對公共行政發揮作用。它們相互影響、相互促進，共同推動公共行政理論與實踐的進步。在這樣一個歷史進程中，兩者之間矛盾的存在與解決呈現出相互纏繞、螺旋式上升過程。從一方面來看，在特定時期內，公共行政選擇一定的價值，并通過相應的技術性安排來使特定價值得到實現或盡可能實現。而隨著時間的推移，在價值與技術安排之間會存在不相適應的地方，這樣，要么公共行政適應社會變化，選擇新的價值作為自己在新時期的價值目標，而后通過制度變革、行政改革、體制變化等技術性手段，來適應新的行政價值要求；要么故步自封，自我封閉，這樣導致的結果就是行政與社會之間的關系愈來愈緊張。從另一方面來看，公共行政理論的演進史也體現出技術與價值之間的矛盾運動，我們不妨把新公共行政看作是對古典行政的糾正，而新公共管理運動則又是對新公共行政的糾偏。新公共服務理論也同樣如此。只不過，理論上的變化所表現出來的公共行政的雙螺旋結構運動更曲折、更復雜。

公共行政的技術性與價值性之間存在著矛盾。休謨在《人性論》中公開宣稱，自己在倫理學史上做出了一個重大發現，即在“是”與“應當”之間存在著不可逾越的鴻溝，從而引發了著名的“休謨難題”。自然科學主要尋求事物之間的因果關聯，自然世界是由因果律所支配的世界。而倫理世界更多的是在尋求“應當”，這是一個應然的世界，休謨認為在實然與應然之間不可通約。同樣，公共行政的兩重性之間也存在著休謨所說的事實與價值之間的緊張。因為純粹技術化的行政管理只能是一種工具，這就是古典公共行政所說的執行政策的工具，它很容易為強權所左右。純粹價值化的行政管理同樣也存在問題，價值體現為一種應當，盡管它事實上具有客觀必然性，但這種應當如果沒有相應的機制來予以實現，就只能是水中花、鏡中月，這也是為什么新公共行政曇花一現的原因。

在我們看來，公共行政具有技術與價值的兩重性，是技術性與價值性的統一，技術性與價值性統一于公共行政活動中。16這即是說，理解公共行政的二重性及其統一不是學院里的沉思，而必須從公共行政的實踐活動中得到解釋。就技術性一面來說，它所追求的是公共行政的科學化，當我們把公共行政當作對國家與社會公共事務的管理時，我們所遵循的是科學的、技術的邏輯，即尋求公共行政的科學化。就價值性的一面來說，公共行政不能完全成為政治權力手中的工具，正如弗雷德里克森所說，價值是公共行政的靈魂，價值性因素雖然不那么容易為人們感知，但卻是理解公共行政的重要維度。

公共行政的二重性內在地說明了在公共行政的理論與實踐中不可避免地要面臨這兩方面的困擾。同時，公共行政的二重性存在內在地要求二者的統一。但這二者如何統一？是技術統一于價值之中，還是價值性為技術性所遮蔽？行政管理的公共性內在地要求技術性統一于價值性之中。如前所述，價值是公共行政的靈魂，具有導向作用，它為公共行政指明了前進的方向。沒有價值指引的行政管理往往是無頭腦的，只會成為強權手中的便利工具。正是在這個意義上，價值具有優先性，這種價值性內在地規定了公共行政服務的目標、方向等。在公共行政的價值確定之后，即確定了公共行政的服務目標之后，才能關注行政的技術性，即按照公共行政本身的規律性，按照行政對象、公共產品和公共服務的規律性來科學行政。這意味著公共行政的技術性一面要受到價值性的規約。

在實現二者統一的過程中，要防止走向兩個極端。一個極端是以技術取代價值，從而否定公共行政的價值性一面。近代以來西方國家由于受工具理性思維的深刻影響，在公共行政理論與實踐中所追求的恰恰是要實現行政管理的理性化、科學化、客觀化，醉心于尋求所謂的行政管理規律，它所走的是一條科學化的路線。由于抽離了公共行政的靈魂，使得公共行政在實踐中常常偏離了公共性本質，淪為政治強權的工具。

另一個極端則是強調公共行政自身的價值性而極力否定其技術性的一面，否認公共行政自身所具有的內在規律。這又有兩種表現。其一把行政等同于統治，以為行政不過是統治者手中的便利工具，從而把政治價值強加于行政身上，把行政管理等同于統治者的權謀，否認公共行政自身的獨立性，否認公共行政自身的規律性。這在農業社會統治行政當中表現得尤為明顯。另一種則把行政價值等同于行政管理者的個人經驗，將行政管理者個人的價值偏好等同于公共行政的價值，從而把公共行政等同于管理者的個人藝術，以偶然性代替了公共行政所需要的客觀性，這樣既否定了公共行政的價值性，也否定了公共行政的科學性。

尋求二者的統一，以上兩種極端化傾向都是不可取的。二者之間的統一不是一方消融、取代另一方，而是在保證各自相對獨立存在的前提下，實現二者的融通。公共行政是人們對國家和社會公共事務的管理，人的社會存在決定了行政不可能做到絕對的科學化、客觀化；因為行政是對社會公共事務的管理，這決定了它也不可能絕對價值化，變成純粹的個人主觀體驗。但行政自身具有公共性特質，這又決定了二者的重要性不可等量齊觀，在技術性與價值性之間，價值性居于支配地位，由其來統攝技術性。