- 中國公共政策評論(第13卷)
- 岳經綸 朱亞鵬
- 4787字
- 2020-11-06 17:53:57
五、新政治學視角:福利國家的重構
從20世紀70年代中期起,西方發達資本主義國家普遍進入經濟增長停滯、通貨膨脹高企的階段,失業問題尤其嚴重。左右陣營的觀察家紛紛預言,福利國家即將死亡(O'Connor,1979)。然而,福利國家在新保守主義改革中并沒有被根本性地逆轉,而是進入了保羅·皮爾遜所稱的緊縮的新階段。皮爾遜(Pierson, 1996:143—179)認為,福利國家在低迷的經濟發展環境下并未朝著同其擴張階段完全相反的方向演進,而是在保持相對彈性的基礎上出現了一系列新的特征。如果擴張時期的福利國家有著一套特殊的發展邏輯,那么與這種福利國家政治學相對應,可以用福利國家的新政治學來描述其在新階段的最新表現。西方學者主要從經濟全球化視角、后工業主義視角和女權主義視角來對新時期的福利國家政治展開討論和分析。
(一) 經濟全球化與福利國家:復雜性關聯
有關全球化對福利國家影響的研究大體沿襲兩種思路:其一,各國在競爭日趨激烈的國際經濟舞臺上,必然會采取“競劣”的策略,通過縮減社會政策實施力度和規模,以為吸引優質國際資本創造環境。這種“競劣”的集體策略會導致福利國家的普遍收縮效應(Ohmae,1997:210—212)。其二,國家在面對全球化引發的社會不公平時,會采取補償性措施來強化福利項目規模(Cameron,1978:1243—1261)。
在那些認為經濟全球化會對福利國家產生消極影響的學者看來,經濟全球化意味著自布雷頓森林體系被打破以來,資本流動的空間將史無前例地得到開放。在一個資本自由流動的全球化時代,各國政府如果對經濟發展目標不敢掉以輕心的話,那么,不管它們擁有怎樣迥異的政治偏好,都必須采取親資本的政策。經濟全球化似乎意味著資方在與勞方甚至與政府的博弈中擁有了更大的博弈籌碼和談判權力,因為資方實際上獲得了退出選擇機制,那些對社會實施慷慨福利政策的國家將難以受到資本的青睞。如果說工業主義不會使福利國家朝著福利緊縮方向變化的話,那么,經濟全球化背景下各國的競次注6戰略則有助于實現這個“目標”(Mishra,2010a:213—239; 2010b:481—500)。
不過,也有一些學者對這種宏觀假設表示懷疑,并對其進行了實證檢驗。保羅·鮑爾斯(Paul Bowles)和巴尼特·瓦格曼(Barnet Wagman)(1997:317—336)在其研究中發現,當樣本國家在20世紀80年代普遍經歷經濟增長后,其平均支出水平卻相較于70年代出現了略微下降的情形,這與他們的下述假設相一致,即經濟全球化過程在80年代對福利國家的支出造成了下行壓力。他們的研究數據表明,樣本當中的福利國家總體支出變化既非向下收斂也不是上行擴張。但是,他們也發現,在這個時期,那些工團主義國家明顯表現出福利國家支出收斂的特征。他們總體上認為,全球化的確會對該時期的福利國家帶來壓力,然而,不同國家對這種挑戰的反應卻不盡相同。工團主義國家反應的相似性印證了一種猜測,即當國家遭遇超出其直接控制能力的經濟環境時,制度結構決定其回應方式的重要性就凸顯出來了。卡梅倫(Cameron,1978:1243—1261)的研究表明,在一些較大的經濟出口部門,由于經濟開放而面臨的不斷增長的國際競爭會加劇工人的不安全感,而較大的福利國家則會對這種影響起到某種程度的緩沖作用。沃爾特(Walter,2010:403—426)發現,全球化的失敗者更傾向于表現出經濟不安全感,而這種感受會增加對于擴張福利國家的偏好,進而會增加對社會民主黨的投票支持。他還指出,經濟全球化的失敗者和成功者在社會政策和政黨支持方面存在巨大的傾向性差異。杜安·斯萬克(Duanne Swank,1998:671—692)的研究顯示,資本流動性對福利國家的效應會因政治制度的差異而在不同國家間表現出差異。保羅·皮爾遜(2002:369—406)則認為,誘發福利國家延續危機的并非經濟全球化,而主要是富裕民主國家內部向以服務業為主導的產業結構轉型的后果,在這種產業結構下社會生產能力下降,不斷惡化的老齡化形勢和適齡工作人口規模的縮減,使得原有的財政根基遭到大幅度地腐蝕??傊?,在他看來,經濟全球化對福利國家的影響并非最重要的,起碼不那么顯著。布雷迪和貝克菲爾德(Brady & Beckfield, 2012:921—948)的研究也發現,經濟全球化比起國內政治和經濟因素的影響要小得多。盡管不斷擴張的全球化程度和福利國家的適當收斂同時發生,但這仍然無法表明兩者之間存在清晰的關系。全球化對福利國家的影響是值得懷疑的。
大致來講,越是自由主義市場導向的福利國家,越容易受到來自國際資本流動性的壓力作用,而對于大陸或者北歐民主國家而言,來自國際資本流動性的影響要么是不顯著的,要么是積極的(Swank,1998:671—692)。可以說,目前關于經濟全球化對福利國家影響的理論研究并沒有取得一致性的結論。沒有證據能夠證明存在一種全球范圍內的“競次”現象,原因可能是那些曾經塑造了不同福利國家模式的階級和政治制度因素,現在又影響著國內對國際化因素的反應方式。在集體利益表達較為強勢、政治權威較為集中、福利制度建設是基于普遍主義思路而展開的國家,其受到資本流動性的影響就微乎其微或者是積極的。但是,在政治制度呈現碎片化格局的國家,資本流動性所帶來的影響就相對比較明顯。正如基茨切爾特(Kitschelt et al., 1999:427—460)所言,并不是說經濟全球化與福利國家的新變化毫不相關,而是說來自經濟全球化的資本流動性壓力經由不同國家特色各異的政治制度和差異化的利益團體組織程度的塑造而進一步發生了曲折,進而對福利國家建設產生了不同的影響。
此外,在將觀察視野投射到發展中國家時,如果依然沿襲產生于西方實踐的福利國家諸理論來思考相關問題,既有研究的局限性可能就體現出來了。同樣處在經濟全球化的時代背景下,無論是經濟發展水平(以OECD國家為衡量基準),還是政治發展水平(以民主化水平為基準),抑或是社會發育水平,發展中國家的情況顯然無法與西方富裕民主國家相比較。伊莎貝拉·馬雷斯和馬修·E.卡恩斯(Mares & Carnes, 2009:93—113)的研究指出,在許多發展中國家和地區,尤其是東亞國家和拉丁美洲國家的福利國家體系是由威權政府而非民主政府組織起來的,因此囿于民主化的視角無法充分理解非民主世界的福利國家變遷。在這些國家,考慮全球化因素對福利國家發展的影響時,無法脫離開國內因素的決定性作用。伊恩·高夫(Gough,2001:163—189)對東亞諸國的研究也表明,即使經濟全球化能夠對福利體系變化產生影響,這種影響也是在全球經濟和社會治理的具體形式以及既有的國家政治體制、福利體制結構的約束下發揮作用,而后者則涉及社會分層、利益、權力結構等更為復雜的內容。周永新等人(1985:1—10;1992:3—29)對新加坡、中國香港地區、臺灣地區和韓國的研究表明,中國臺灣地區、新加坡和韓國的社會保障體系普遍具有俾斯麥主義的特征,而這恰好能夠與三地已經或正在經歷的威權統治形態聯系起來。
(二) 后工業主義:福利國家的挑戰
在經歷了第二次世界大戰結束后長時間的繁榮發展時期之后,西方世界最先進入到后工業化階段。后工業化時代所出現的各種社會問題在20世紀八九十年代經濟全球化背景下被不斷放大,包括人口老齡化、財政支出壓力等等。后工業主義最初的研究者威廉·鮑莫爾(Baumol,1967:415—426)指出,一般而言,勞動密集型的服務業不可能比得上制造業部門所帶來的生產力進步,因為許多服務其實就是勞動本身,而不是我們所希望消費的實實在在的產品。就業機會的服務業轉向乃是一種內生性發展,是商品生產中生產率提高的結果。后工業主義社會展現的是一幅技術、專家和管理者支配世界的景象,那些過時的人工性勞動將逐漸淡出歷史舞臺,消費者的欲望被各種消費所驅動。在后工業主義標簽背后標識著新職業種類的出現,原先稀缺的工作現在開始變得剩余,而腦力勞動者占據各行各業將成為常態(Andersen,1991:149—188)。這些都將對福利國家的運行造成深刻影響。
艾斯平·安德森(Andersen, 2000:757—769)認為,在后工業主義時代,福利國家面臨著來自市場、家庭和國家三個方面的外部變化所帶來的挑戰。就勞動力市場而言,女性勞動參與占比急劇上升,像服務業這樣的低報酬、低生產率工作種類在繼續增加。這就導致了一種不斷發展的困境,即追求全面就業與持續的工資不平等之間的矛盾。那些年老男性工人以年輕人或女性失業為代價來保證自己工作的安全和收入水準。家庭也同樣處于故障狀態,表現為不斷增加的兒童貧困和生育率的急劇下降。最后,國家本身深陷制度性路徑依賴,以致它很難理性回應后工業主義所引發的結構性危機。國家試圖尋求讓家庭來承擔任務和風險,然而它們早已失去了這種能力。
歐美福利國家的不同取向在長期來看,也影響著它們面對后工業主義挑戰的調節能力和回旋空間。在歐洲大陸福利國家中,社會福利水平比較高而且其工資結構屬于平等主義取向。由于高工資成本抬高了服務的價格,人們對服務的需求就相對比較低,其結果是越來越低的就業增長甚至是不斷高漲的失業率。而在美國這樣的國家,低工資降低了勞動密集型服務的價格,從而提高了服務需求,但卻是以增加不平等為代價。在北歐福利模式下,政府可以對公共服務支付高工資,但也要以高企的財政壓力為代價。這三種情況導致的最終結果就是托本·艾弗森和安妮·雷恩(Iversen & Wren, 1998:507—546)所說的服務經濟學三重困境(service economy “trilemma”),即后工業主義意味著必須對完全就業、收入平等或者財政壓力做出犧牲。政策制定者永遠難以實現三全其美。
可以預見的是,后工業主義社會中人口老齡化程度的不斷提高以及家庭結構的深刻變化,將會使現行的依賴年輕人工作以養活老年人的養老模式越來越難以持續。新保守主義以來的對福利國家的改革內容,特別是政府從對福利內容的普遍性承諾轉向選擇性承諾,以及對家庭在福利責任承擔方面的重新呼吁,便是對相關問題的回應。
(三) 福利國家:女性友好型?
值得注意的是,在戰后福利國家研究中,一個共同的問題是,隱含在所謂產業工人和養家糊口者這樣的概念背后的基本上是男性視角。女權主義挑戰了這種赤裸裸的男性霸權主義,并認為之前的研究嚴重忽視了性別關系在塑造社會政策過程中的影響。對女權主義者而言,問題不僅僅是福利國家改變了階級關系,他(她)們還關注福利國家是否以及在何種程度上再生產并轉型了性別關系。用海爾加·赫內斯(Hernes,1987)的話來說就是,福利國家是女性友好型的嗎?
正如奧爾洛夫(Orloff,1993:303—328)所指出的那樣,性別問題已經成為當代的中心問題,這不僅僅是因為性別平等觀念,更是由于性別對于經濟和人口再生產而言具有更為深遠的意義。斯考切波(1992)認為,傳統理論研究未能關注到女性主導的政治模式對社會項目的促進作用,而且某些女性政治活動顯然不是以政黨、選舉或工會的形式來組織開展的。女權主義沿襲權力資源思路中對團體和政黨能動性因素的關注,強調女性組織和女性能動性對社會政策創制的重要作用。女權主義試圖解答女性參與對各種各樣的福利計劃是否重要的問題。凱瑟琳·博爾岑達爾和克萊姆·布魯克斯(Bolzendahl & Brooks, 2007:1509—1534)通過對12個富裕民主國家的研究提供了驗證女性政治代表顯著影響福利國家社會支出假設的經驗證據。但也有研究表明,女性動員或者女性缺席對于政策結果的影響是復雜的,而且并不總是與“女性政治動員導致女性友好型社會政策”的假設保持一致。蘇珊·佩德森(Pedersen,1995)的研究表明,盡管組織縝密的女性團體參與了英國的社會運動,但英國并未發展出平等主義取向的社會政策,反而是阻礙了女性就業。
不斷增長的女性就業也改變了福利國家的供給、需求端。在21世紀,福利國家的財政嚴重依賴由大量女性就業部門所帶來的稅收,這種稅收為福利國家提供了財政保障;另一方面,福利需求也依賴于女性進行人口再生產的意愿。為應對人口老齡化和男性人口就業數量的下降,維持高就業對福利國家的財政是必要的,這意味著必須最大化女性就業。北歐國家已經通過公共部門中的飽和就業大幅提高了女性就業率。性別關系和家庭形式的變革已經成為當代福利國家重構過程中的重心。在福利國家擴張的早期,人口老齡化因素可能是其最主要的動力因素,而后工業主義時代及其最重大的人口相關因素——女性勞動力參與以及家庭結構變化——所引致的革命已經改變了這一切。