四、國家中心主義進路：政治結構、政治遺產與福利制度演變

權力資源模型最初源于對瑞典等北歐福利國家的解釋，對于那些社會民主黨力量較強的發達資本主義世界的福利國家擴張現象具有一定的適用性，但其解釋力對于那些不存在社會民主黨力量或者左翼力量較弱的國家而言顯得較為單薄。俾斯麥時期的德意志帝國為何會出臺社會保險政策？畢竟在帝制時期，尚未得到充分發育的社會民主力量缺乏合適的途徑參與社會政策的創制過程。實際上，在俾斯麥德國，國家權威才是福利國家發展的關鍵因素。

工業主義邏輯和權力資源模型都沒有足夠重視作為一個相對獨立因素的國家對福利政策創制所產生的作用和影響，它們或者將國家視為某種可加以操縱的統治手段，或者將國家視為完全被動性的利益回應工具。國家中心主義進路不同于前述兩種思維，堅持國家中心主義進路的研究者指出，國家具有某種程度的自主性，它不僅能夠加工、回應社會群體的利益表達，而且本身就可以對社會立法的方向產生重大的影響。也就是說，資本主義民主國家中的社會政策是階級斗爭力量在特定的制度“容器”內反應和化合的結果，而“容器”本身的特點就是影響化合結果的重要因素之一（Skocpol　&　Amenta，1986：131—157）。國家中心主義視角是20世紀80年代左右美國政治科學界新制度主義流派特別是歷史制度主義興起的產物，它主張重新發現制度這一變量在歷史維度下對政治行為發生和演變邏輯的重大影響，這種“國家中心主義”轉向將福利國家研究推進到一個新的階段。

美國政治學者西達·斯考切波（Theda　Skocpol）是國家中心主義進路的開創者之一。與以往“向下”強調政黨和選舉的所謂社會中心視角不同，斯考切波試圖比較分析不同國家間的國家組織和結構因素對社會政策產生的影響。她研究發現，國家和政黨具有特定的結構和歷史，它們反過來會對社會施加自身的特殊影響。資本主義體系內部的國家和政黨具有國別和歷史性差異，這些結構強烈地塑造和制約著國家干涉經濟的能力，它們還決定著特定時空條件下組織階級利益與沖突的方式（Skocpol，1980：155—201）。這種對國家結構的強調影響著福利國家研究。

赫伯特·奧賓格（Herbert　Obinge，1998：241—263）基于新制度主義視角，檢視了政治制度對瑞士福利國家發展的影響，認為聯邦主義和直接民主制的力量對瑞士福利國家的擴張產生了阻礙作用，前兩者不僅與其福利國家往更自由主義方向演化的路徑相嚙合，而且還發揮著抑制社會支出增加的效果。瑞士聯邦制下，中央政府沒有在社會保障領域進行立法活動的權力，也就是說最初的權力分配使得供給全國福利產品的責任被嚴重分割，并大大增加了相關活動者在該領域的數量。因此，在實現集體行動以初次創制統一性的福利政策時，就需要面臨難度更大的整合和協調過程。然而，這種利益聯盟基礎在短期內是極難實現的，事實上，將社會保障領域的政策職能轉移到中央一級政府耗費了大量時間。而且，瑞士中央政府相對于其他OECD國家而言捉襟見肘的稅收基礎，也在很大程度上削弱了其為全國范圍內的社會保障政策提供資金的能力。早期的政策結果還在長期影響著瑞士福利國家政策的調整和變動，因為此時利益協調的難度不僅來自水平層面，還涉及垂直向度。直接民主制特別是選擇性全民公決制度與憲法創制權等制度性的否決點的存在，使得各州和其他利益團體能夠影響聯邦的政策，從而阻斷或者極大延遲了早期福利國家的擴張。這兩種制度減少了瑞士政治家的策略空間，而這些政治家采取行動的能力又因瑞士的社團主義政治環境和存在于協商民主中的各種交易場合而受到限制。因此，就瑞士社會政策而言，不論是激進的擴張措施還是急劇的緊縮舉措，實施起來都非常困難，進而呈現出某種程度上的政策穩定性和漸進政策發展特征。

斯考切波（1987：349—371）認為，美國政治當中突出的權力分散設置與歐洲大陸國家權力相對集中的特征構成了鮮明對比。當官僚機構與全國性的政黨共同致力于建設統一的公共物品供給體系時，社會弱勢群體受益最大，然而美國的國家結構阻止了官僚部門與全國性政黨之間的合作，政治領導人在推進改革過程中顯然會遭遇更大的限制。另有許多研究顯示，國家官僚在政策過程當中發揮著重大影響。赫克洛（Heclo，1974）在有關英國、瑞典政策創制過程的比較研究中就發現，很多政策最初是由公務員發起的。這些都是對之前僅局限于政黨視角研究的補充性反思。

除了關注到基本的制度安排等宏觀結構性因素在福利政策創制過程中的獨立性影響，國家中心主義進路還注意到政治學習（political　learning）或者說政策遺產對政策變遷的顯著影響。包括經濟和政治環境以及長期的政策環境在內的一切，都可以被稱為政策遺產。赫克洛指出，在長期連續的歷史發展過程中，政策既要被視為因變量，也要被視為自變量。因為新政策的產生不可避免地要基于舊有的政策，要么是繼承之，要么是修正之，要么是否決之（Skocpol　&　Amenta，1986：131—157）。新生產出的政策和制度都在某種程度上改造了政治結構的形式，并為下一次政策創制和制度改革過程構筑了約束條件。利益的調整和重新發現絕不可能擺脫這些前置約束。斯考切波和伊肯伯里（Skocpol　&　Ikenberry，1983：87—148）在研究美國新政時期的改革時就發現，當時在美國許多州的層面已經建立了失業保險、老年人保險和母親保險，但這些地方層次的社會政策卻對1935年社會保障法案上升為一個單獨的國家計劃產生了阻礙作用。

國家中心主義進路關注的第三個層面是國家結構的歷史性變化會對福利國家項目的內容和時間選擇產生重大影響。盡管有著看似相同的時代背景和同樣的事件、因素，然而不同的出場順序以及在歷史進程中的不同組合方式卻可能最終導致截然不同的后果和效應。在分析英美福利政策的重大差異時，奧爾洛夫和斯考切波（Orloff & Skocpol, 1984：726—750）認為，民主化和官僚制建立的時間序列是把握其福利項目差異的關鍵性因素。英國到20世紀初期就已經建立起比較完善的文官制度體系與競爭性、程序主義的政黨制度。由于其已經克服了庇護政治，這也就保證了英國的政黨在民主選舉中必須提出類似社會福利支出這樣務實的政策主張來吸引工人階級的投票。反觀同時期的美國，由于其民主化先于其文官體系的建立，民主選舉中以政府職務分配為選舉誘因的政黨分肥制以及由此引發的政治腐敗直到進步時代才得以扭轉。而在此之前，公眾對庇護主義政黨的嚴重不信任阻礙了重大的行政改革。現代福利體系對于20世紀初期的美國而言，不僅是政府不可能實現的目標，而且在政治上是不可接受的議題。

盡管國家中心主義視角對國家官僚、政策遺產的關注適當彌補了權力資源模型的社會中心論局限，但它也面臨著不少批評：正是分析過程中對歷史的、既有的制度框架因素的追溯與強調，凸顯出歷史制度主義在福利國家領域的較強解釋力度，從而避免了理性選擇理論等對福利政策過程相對僵硬的認識立場，不過，立足于歷史制度主義的國家中心主義視角卻不得不以犧牲理論的預測性功能為必要代價，難以為福利國家政策的下一步改革提供相對可行的前瞻性指導。此外，國家中心主義視角過分強調了國家本身的自主性，卻并沒有指出隱含在國家自主性背后的東西，也沒有廓清自主性本身有何限度。邁爾斯（Myles，1984）認為，盡管國家中心主義視角提供了理解社會保障政策創制過程的補充性思路，但是，行政部門與國家強制機構相對于代議機構的支配性地位本身，需要作為一個亟待解釋的變量來對待而非僅僅將其視為一個解釋性常數。這其實也是對歷史制度主義范式本身的一種普遍批評，也就是說，歷史制度主義并沒有解釋清楚不同國家的制度差異本身是如何形成的。