一、京師大學(xué)堂的雙重身份及背景

京師大學(xué)堂的成立，其意義不僅僅局限于中國(guó)近代教育史，它還與中國(guó)的一場(chǎng)政治變革的存廢密切相關(guān)，與中國(guó)近代中央行政管理體制的變革相關(guān)，具有深刻的政治意義。京師大學(xué)堂的雙重身份，是中央政治統(tǒng)治層與“士紳—知識(shí)分子”之間聯(lián)系的一種橋梁，承載著政治家和知識(shí)分子不同的政治期望。京師大學(xué)堂最初被賦予雙重身份是有復(fù)雜的歷史背景的。

（一）填補(bǔ)沒(méi)有統(tǒng)管各級(jí)學(xué)校的中央教育行政機(jī)關(guān)的管理空白

教育機(jī)構(gòu)與教育行政管理機(jī)構(gòu)、教育體制與教育管理體制，本是兩對(duì)不同的范疇，但在中國(guó)古代卻多有重合。中國(guó)教育延續(xù)數(shù)千年，“夏曰校，殷曰序，周曰庠”^[3]就是對(duì)古代教育場(chǎng)所和教育機(jī)構(gòu)的記載。春秋時(shí)代出現(xiàn)私學(xué)^[4]以后，官學(xué)和私學(xué)便并行發(fā)展，形成了從中央到地方，從蒙學(xué)到“大學(xué)”的一個(gè)比較完備的傳統(tǒng)教育體系。但“在歷代王朝的政治架構(gòu)中，始終都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)管各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的專(zhuān)職的中央教育行政機(jī)關(guān)。”^[5]中國(guó)古代沒(méi)有出現(xiàn)專(zhuān)職的、統(tǒng)一的全國(guó)教育管理機(jī)構(gòu)的原因，一是以皇權(quán)和維護(hù)封建統(tǒng)治秩序?yàn)楹诵牡闹袊?guó)傳統(tǒng)教育由“意識(shí)形態(tài)部門(mén)”代管，并不違和；二是中國(guó)古代教育規(guī)模無(wú)論官學(xué)還是私學(xué)，相對(duì)于中國(guó)人口比例來(lái)說(shuō)都還比較小，沒(méi)有形成對(duì)政府的精細(xì)分工與專(zhuān)業(yè)化管理的強(qiáng)烈需要。

很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，相當(dāng)于國(guó)家層級(jí)的教育行政管理職能分屬于不同部門(mén)，地方官學(xué)歸地方管理，地方私學(xué)則呈半自治狀態(tài)。雖然隋唐后圍繞著科舉的管理出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)或者代管的行政職能部門(mén)，但畢竟科舉制主要是一種選官制度和考試制度，并不是學(xué)校制度。隸屬禮部的國(guó)子監(jiān)，也曾是兼具全國(guó)最高學(xué)府和中央官學(xué)的行政管理機(jī)構(gòu)，但它與后來(lái)的京師大學(xué)堂的不同在于它與地方官學(xué)無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系，與私學(xué)就更無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系。

清代國(guó)子監(jiān)定位的變化在于，首先，國(guó)子監(jiān)的地位明顯提高甚至超過(guò)了禮部，直接受命于皇帝；其次，國(guó)子監(jiān)管理范圍擴(kuò)大，在管理京師國(guó)學(xué)外，增加了對(duì)八旗學(xué)校和宗室學(xué)校的管理。當(dāng)然這只是很有限的增加，僅與清朝統(tǒng)治者為滿族八旗有關(guān)。實(shí)際上國(guó)子監(jiān)仍?xún)H屬于中央官學(xué)管理機(jī)構(gòu)，地方官學(xué)由禮部的“儀制司”部分兼管。^[6]但即便如此，禮部也不是真正和全面實(shí)施對(duì)地方教育行政管理的部門(mén)，因?yàn)樵谇宕€有一個(gè)“提督學(xué)政”的設(shè)置，由皇帝直接任命，代表中央來(lái)主持地方科考（院試或鄉(xiāng)試）兼或監(jiān)督一下地方學(xué)官。

總起來(lái)說(shuō)，晚清以前的中央教育行政管理機(jī)關(guān)并不統(tǒng)管全國(guó)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校，其特點(diǎn)為：第一，教育行政的核心主要是圍繞著科舉考試，服從于禮制；第二，所謂教育行政管理并不直接面對(duì)學(xué)校，而是通過(guò)管理科舉考試間接影響學(xué)校；第三，教育管理不是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，而是由多個(gè)相關(guān)部門(mén)分別掌管互有重疊。^[7]因此，京師大學(xué)堂的設(shè)置正好借此填補(bǔ)沒(méi)有統(tǒng)管各級(jí)學(xué)校的中央教育行政機(jī)關(guān)的管理空白，而大學(xué)兼具教育行政管理功能，在世界上一些國(guó)家也是有先例的。^[8]

（二）補(bǔ)救新式學(xué)堂興起凸顯的舊體制缺陷

近代的一切變革似乎都要從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)說(shuō)起。在中國(guó)的大門(mén)被西方列強(qiáng)打開(kāi)后，出現(xiàn)了西物東漸、西學(xué)東漸直至西制東漸的現(xiàn)象，中國(guó)近代化進(jìn)程從此開(kāi)始。1862年京師同文館的建立開(kāi)啟了中國(guó)近代新式學(xué)堂和新式教育的歷史。早期的新式教育與中國(guó)傳統(tǒng)的學(xué)校教育不同，它們大多是因洋務(wù)運(yùn)動(dòng)而建，以技藝性為主，比如鐵路、船政、礦務(wù)、軍事、電報(bào)、水利等等專(zhuān)門(mén)學(xué)堂即是如此。這些新式學(xué)校的管理也給原來(lái)的教育管理體制出了難題，這些新式學(xué)堂由禮部或者國(guó)子監(jiān)管理顯然都不合適。清朝政府最初的應(yīng)對(duì)是把對(duì)這類(lèi)學(xué)校的管理分為兩類(lèi)：一是臨時(shí)性的對(duì)口管理；二是找不到對(duì)口管理機(jī)構(gòu)的交由由負(fù)責(zé)洋務(wù)的總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)管理。如此一來(lái)就等于在過(guò)去的禮部和國(guó)子監(jiān)之外又增加了新的管理模式。所以，各種新式學(xué)堂的出現(xiàn)，帶來(lái)的不僅是新式學(xué)校，還打破了中國(guó)傳統(tǒng)學(xué)校教育管理的格局，形成了“新舊學(xué)校交雜，新舊衙門(mén)并存”^[9]的局面，凸顯出了舊的教育行政管理體制的缺陷，大量學(xué)校出現(xiàn)而沒(méi)有統(tǒng)一的管理或者多頭管理，使國(guó)家統(tǒng)治層產(chǎn)生了對(duì)管理“失控”的擔(dān)憂。對(duì)于統(tǒng)治危機(jī)的多種擔(dān)憂促成了清末的改革，也催生了新的教育行政管理體制的出現(xiàn)。

（三）破解戊戌維新背后的官制改革難題

約翰·P·奧爾森（Johan P.Olsen）認(rèn)為，行政制度的改革常常是政治議程的一種嘗試，而行政制度的改革在特殊條件下會(huì)以專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行^[10]。

戊戌維新實(shí)際有兩條邏輯進(jìn)路，殊途同歸，都指向了官制改革。光緒皇帝的邏輯是變法首先要進(jìn)行官制改革，因?yàn)閷?duì)于反對(duì)變法的官員和阻礙變法的部門(mén)必須通過(guò)官制改革直接清障?？盗旱戎R(shí)分子的邏輯則首先考慮的培養(yǎng)新人：變法急需的是人才，人才的培養(yǎng)在辦新式教育，辦新式教育就要取消科舉，取消科舉就要向傳統(tǒng)的官制開(kāi)刀，因此官制改革是為興辦新式教育保駕開(kāi)道的。但這兩個(gè)邏輯的共同之處是都要進(jìn)行行政體制改革。梁?jiǎn)⒊f(shuō)，“吾今為一言以蔽之曰：變法之本，在育人才，人才之興，在開(kāi)學(xué)校，學(xué)校之立，在變科舉；而一切要其大成，在變官制。”^[11]康有為在1898年初維新派的綱領(lǐng)性文件《應(yīng)詔統(tǒng)籌全局折》（即上清帝第六書(shū)）中，提出了官制改革的重要思路：在“六部”之外新設(shè)一個(gè)中樞機(jī)構(gòu)即“制度局”，這個(gè)“制度局”是一個(gè)實(shí)體職能部門(mén)，是對(duì)清廷中央政府體制的一種變相的全面改革。按照康有為的設(shè)計(jì)，制度局下設(shè)十二個(gè)局作為變法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其中第三局就是“學(xué)校局”^[12]。在這個(gè)“新官制”方案中，“學(xué)校局”所涉及的中央教育行政管理制度，在維新變法中一度處于“上接變官制改政體，下聯(lián)廢科舉興學(xué)校”^[13]的焦點(diǎn)位置。甚至在當(dāng)時(shí)的在華外國(guó)人看來(lái)，十二個(gè)局就是新的十二個(gè)部，他們索性把學(xué)校局就直接譯成教育部^[14]。朝廷大臣當(dāng)然看得更清楚，制度局是對(duì)原有中央架構(gòu)和官制的否定，“此局一開(kāi)，百官皆坐廢矣”，“開(kāi)制度局，是廢我軍機(jī)^[15]。官員們?nèi)浩鸱磳?duì)，結(jié)果制度局包括學(xué)校局設(shè)想都胎死腹中。

改革派沒(méi)有就此停手。成立一套新機(jī)構(gòu)太敏感，而辦學(xué)校的理由就容易接受得多。于是，在軍機(jī)處和總理衙門(mén)復(fù)奏否定了制度局、學(xué)校局的第二天，光緒帝下諭，回復(fù)了拖延兩年之久的設(shè)立京師大學(xué)堂之議^[16]:“準(zhǔn)其建立，現(xiàn)在亟須開(kāi)辦”。^[17]在著名的1898年6月11日的《定國(guó)是詔》里更明確提及“京師大學(xué)堂為各行省之倡，尤應(yīng)首先舉辦”。體現(xiàn)中央對(duì)此機(jī)構(gòu)特別重視的是管理京師大學(xué)堂事務(wù)的大臣由中央選派，名為“管理大學(xué)堂事務(wù)大臣”，簡(jiǎn)稱(chēng)“管學(xué)大臣”，官階從一品，“以節(jié)制各省所設(shè)之學(xué)堂”，“各省學(xué)堂皆當(dāng)歸大學(xué)堂統(tǒng)轄”。^[18]這就給了京師大學(xué)堂異常的地位和職責(zé)。由此可見(jiàn)，開(kāi)辦京師大學(xué)堂不僅僅是辦個(gè)大學(xué)這么簡(jiǎn)單，是在辦學(xué)這一難得的共識(shí)下，以各派都能夠接受的緩沖形式，設(shè)立了一個(gè)具有替代學(xué)校局意義的教育管理機(jī)構(gòu)，是各派力量對(duì)于官制改革博弈的結(jié)果。京師大學(xué)堂能夠在戊戌變法失敗后的1898年12月31日開(kāi)學(xué)，說(shuō)明這是包括慈禧在內(nèi)的朝廷大多數(shù)人都同意認(rèn)可的。因此，京師大學(xué)堂的成立表面上看是辦了個(gè)學(xué)校，實(shí)際上是建立了一個(gè)新的中央管理機(jī)構(gòu)。這樣的背景下，大學(xué)堂就必然是雙重身份，必然具有行政化色彩。管學(xué)大臣通過(guò)京師大學(xué)堂來(lái)統(tǒng)轄管理全國(guó)新式學(xué)堂，也就成為學(xué)部成立前晚清中央教育管理體制的特殊機(jī)制。

[1] 1905年8月（光緒三十一年七月）《大學(xué)堂總監(jiān)督張亨嘉奏京師分科大學(xué)亟應(yīng)擇地建置折》稱(chēng)，“京師既設(shè)預(yù)科，各省高等學(xué)堂亦經(jīng)開(kāi)辦，一二年后畢業(yè)之優(yōu)等生均升為分科大學(xué)，擬請(qǐng)飭下學(xué)務(wù)大臣妥議辦法，奏定大學(xué)堂章程分列八科，目前驟難全設(shè)，擬先設(shè)政法科、文學(xué)科、格致科、工科，以備大學(xué)預(yù)科及各省高等學(xué)堂學(xué)生畢業(yè)后考升入學(xué)。此外四科，以次建置”。參見(jiàn)王學(xué)珍等主編：《北京大學(xué)紀(jì)事（1898—1997）》上冊(cè)，北京：北京大學(xué)出版社1998年版，第14頁(yè)。

[2] 這部分的主要內(nèi)容發(fā)表在陳明明主編：《歷史與現(xiàn)代國(guó)家 復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論第19輯》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2018年版，第225-247頁(yè)。

[3] 《孟子》，萬(wàn)麗華、藍(lán)旭譯注，北京：中華書(shū)局2006年版，第105頁(yè)。

[4] “私學(xué)”包括書(shū)院、私塾、社學(xué)、義學(xué)等各種形式。

[5] 關(guān)曉紅著：《晚清學(xué)部研究》，廣州：廣東教育出版社2000年版，第28頁(yè)。

[6] 《欽定大清會(huì)典·禮部·學(xué)校典》卷三一（光緒二十五年禮部刊本）。

[7] 關(guān)曉紅著：《晚清學(xué)部研究》，廣州：廣東教育出版社2000年版，第30頁(yè)。

[8] 比如法國(guó)在1806年《帝國(guó)大學(xué)令》頒布后，設(shè)立帝國(guó)大學(xué)為政府管理全國(guó)教育的機(jī)構(gòu)。

[9] 關(guān)曉紅著：《晚清學(xué)部研究》，廣州：廣東教育出版社2000年版，第30頁(yè)。

[10] ［美］詹姆斯·G·馬奇、［挪威］約翰·奧爾森著：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2011年版，第67頁(yè)。

[11] 梁?jiǎn)⒊骸墩撟兎ú恢驹粗Α?，參?jiàn)夏曉虹編：《梁?jiǎn)⒊倪x》上冊(cè)，北京：中國(guó)廣播電視出版社1992年版，第15頁(yè)。

[12] 湯志鈞著：《戊戌變法史》，北京：人民出版社1984年版，第542頁(yè)。

[13] 關(guān)曉紅著：《晚清學(xué)部研究》，廣州：廣東教育出版社2000年版，第35頁(yè)。

[14] 中國(guó)史學(xué)會(huì)主編：《中國(guó)近代史資料叢刊·戊戌變法》第三冊(cè)，上海：神州國(guó)光社1953年版，第504頁(yè)。

[15] 中國(guó)史學(xué)會(huì)主編：《中國(guó)近代史資料叢刊·戊戌變法》第一冊(cè)，上海：神州國(guó)光社1953年版，第363頁(yè)。

[16] 設(shè)立京師大學(xué)堂最早的建議是1896年提出的。由此一些學(xué)者認(rèn)為京師大學(xué)堂不算是戊戌變法的產(chǎn)物。

[17] 《光緒二十四年正月二十五日（1898年2月15日）為開(kāi)辦京師大學(xué)堂諭》，《光緒朝東華錄》光緒二十四年正月。

[18] 北京大學(xué)校史研究室編：《北京大學(xué)史料》第一卷，北京：北京大學(xué)出版社1993年版，第46頁(yè)、第81頁(yè)，《總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)奏籌開(kāi)辦京師大學(xué)堂并擬學(xué)堂章程折》及《京師大學(xué)堂章程》。