第四節
地方政府融資平臺公司功能的辯證分析

近年來，地方政府融資平臺因可能引發地方政府債務風險和金融風險而備受關注和爭議。尤其是2008年“4萬億經濟刺激計劃”出臺后，各地的政府融資平臺呈“井噴式”發展，確實帶來了一系列問題和隱患。在確定今后地方政府融資平臺該如何發展時，應首先對其功能進行客觀評價。

一、積極作用

（一）滿足地方政府融資需求，促進基礎設施建設

長期以來，我國財政體制改革相對滯后，地方政府融資來源渠道單一。地方政府融資平臺的產生和發展有效規避了《預算法》修訂之前地方政府不可舉債的法律限制，彌補了地方政府財力不足的缺陷，創新了地方政府投融資體制機制。可以說，融資平臺搭建了地方政府融資需求和金融市場資金供給間的橋梁。

當地方政府的資金來源得以拓展后，基礎設施建設的資金需求便得到滿足。融資平臺承擔了地方政府絕大多數基礎設施的投資與建設任務，提升了地方政府對公共產品的供給度。以天津為例，天津城投集團先后獨家承擔了海河上游綜合開發、中心城區金融城開發改造等項目，直接參與了濱海新區于家堡金融商務區的建設。

（二）促進政府職能轉變，發揮市場作用

隨著地方政府職能的轉變，地方政府推動基礎設施建設，包括推動城鄉一體化的職能，更多限于規劃、指導、監督和管理的角色，而非直接開展項目建設。因此，本應由地方政府承擔的轄區內基礎設施建設任務逐漸下移，由具有市場主體身份的地方政府投融資平臺公司具體承擔。

同時，融資平臺的出現改變了政府資金的投入方式，政府建設項目以項目公司的方式實行市場化運作，從而改變了過去財政直接投資的模式。這有助于推動地方政府公共建設的市場化運作，拉動社會投資。^[1]尤其值得一提的是，融資平臺可以通過發行企業債等方式，積極吸納民間資本和海外資本參與基礎設施建設。這也是地方政府職能和市場規律有機結合的必然選擇。例如，上海洋山深水港的配套工程——滬蘆高速公路的投資主體就是混合所有制企業，在這個項目公司中，上海城投公司30%的資金帶動了70%的社會資金。^[2]

（三）推動地方經濟，帶動相關行業，促進經濟戰略調整

相較于政府而言，融資平臺的投資行為更加專業化、市場化和高效化。地方政府融資平臺籌集的資金主要用于城市基礎設施建設，形成了大量固定資產，如道路橋梁、排污排水管道、公共交通設施、教育、醫療設施等。這些具有強正外部性的基礎設施既提高了整個城市的形象，又提高了城市居民生產生活的便利性，是優化地方投資硬環境和軟環境的重要渠道，為地方提供了招商引資的競爭優勢。有學者通過對2007年至2011年間地方政府融資平臺對各省經濟增長的作用的實證調研指出，地方政府融資平臺顯著推動了地區經濟增長。同時，從時點效應來看，2007年至2011年，地方政府融資平臺對經濟增長的作用效果逐年遞增，并在2011年達到最高點。這也顯示了融資平臺作用的滯后效應。^[3]還有學者在實證檢驗了2010年至2014年我國31個省份地方政府性債務對經濟增長的影響后提出，基于激活經濟體系中的閑置資金—資金再次投入生產—產業資本—產出增長—經濟發展的傳導路徑，地方政府性債務與地方經濟發展之間存在有效的聯動機制。地方政府投融資對地方經濟建設有著不容忽視的長遠作用。作為政府投融資中債務額度最高的舉債主體，地方政府融資平臺為本地區各種投資，尤其是基礎設施建設投資融通資金，并通過快速增加的基礎設施建設帶動地區經濟發展。^[4]

基礎設施建設投資的增加自然會帶動相關行業產品需求量的增加，并引致這些行業的投資增加，而這又會引起相關商品的需求增加，繼而使與基礎設施直接或間接相關的多個行業因基礎設施建設投資的增加而面臨更大的需求，促進這些行業的發展。

此外，融資平臺對于經濟戰略的宏觀調整也有著顯著的促進作用。這主要體現在兩方面：其一，從短期來看，在面對危機時，融資平臺可以作為臨時性的應對措施，使經濟發展盡量保持穩定。因為當經濟出現外生沖擊時，市場難以自動發揮調節作用，政府為確保國民經濟平穩較快發展，需采取必要的干預手段，其作用是不可替代的。地方政府融資平臺配合中央政府的積極財政政策和寬松貨幣政策，通過銀行借款、發行債券等方式籌集建設資金，加快推進地方基礎設施建設，在一定程度上緩解了金融危機的沖擊，促進了宏觀經濟的平穩發展。其二，從長遠來看，融資平臺有利于加快推進城鎮化，縮小城鄉差距。融資平臺在提供公共產品的過程中發揮了重要作用，改善了地方基礎設施和投資環境，為工業化和城鎮化的順利推進創造了條件，尤其是有利于創造良好的生產生活環境，吸引農村勞動力轉移，增加農民收入，加快城鄉一體化進程。

（四）新《預算法》出臺后，地方政府融資平臺仍將發揮作用

我國從2009年開始，由財政部代發地方政府債券。中央在2011年允許上海、浙江、廣東、深圳試點自行發債，2013年將江蘇和山東兩省納入試點，2014年又將地方政府債券自發自還權擴展至北京、江西、寧夏和青島。2014年8月31日，新的《預算法》修訂通過，從立法層面明確了地方政府發行債券的權力。在此背景下，融資平臺公司是否還有存在之必要？這在理論界與實務界引起了諸多爭議。從2014年4月30日國務院批轉的發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》來看，它明確提出了建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司似乎應當終結發展。對此，有支持觀點，^[5]也有不同看法。有學者就認為，融資平臺有利于與地方債券形成互補關系，二者雖都以地方政府信譽做保證，所籌集的資金用途也大致相同，但發債主體、運作程序、擔保方式、收益權確定、資金使用方式和效率都不相同，因此可以并行存在。^[6]也有學者基于現實考量指出，“剝離融資平臺政府融資職能”雖是中央政府規范地方政府融資行為的持續，但考慮到存量債務、在建項目等問題，徹底剝離政府融資職能短期內難以實現。^[7]

實際上，在我國特定的國情下，基于如下三點分析不難發現，即使新修訂的《預算法》允許地方政府有限度地舉債，地方政府融資平臺仍有存在之必要：

首先，從總量分析，地方政府債券無法滿足全部公益性和準公益性公共基礎設施投資需求，地方政府在未來地方公共基礎設施建設中仍然面臨資金籌集難題。新修訂的《預算法》關于地方債的規定相對保守，雖然允許地方政府發債，但是審批權限仍在國務院手中，尤其是立法加強了對舉債主體、用途、規模、方式等前置審批條件，奉行的仍是限額管理，與真正意義上的地方政府自主發債還有一段距離。有學者分析指出，在新《預算法》實施后，由財政部代發代還政府債券將轉型為當地政府自發自還，額度估計和之前財政部代發代還大體相同。因此，新《預算法》實施后，全國各省、自治區、直轄市皆可自發自還地方政府債券，但是總額度將非常小，與目前地方政府通過融資平臺舉債的額度不可相比。^[8]例如，2014年，10省市允許自發自還地方政府債券的總額度為1092億元，占2013年融資平臺債券發行額的13.18%。^[9]這樣的發行規模要同時用于償還到期債務、置換存量高息債務以及滿足新增公益性項目融資需要，難免捉襟見肘。到了2016年，這一問題同樣凸顯。^[10]因此，修訂后的《預算法》盡管允許地方政府發行債券，但是依然無法滿足地方公共基礎設施建設的投資需要。^[11]尤其是我國正在大力推動城鎮化建設進程，基礎設施的項目需求必然會不斷增大，由此引發的地方財政資金不足問題也就更加突出。可以預見，在短期內，地方政府通過市場化實現自主債權融資的規模，較之公共基礎設施投資所需資金規模，缺口仍舊巨大，地方政府投融資平臺有其繼續存在的必要性和合理性。^[12]

其次，根據新《預算法》的規定，省、自治區、直轄市政府可以適度舉債，市、縣級政府確需舉債的，由省、自治區、直轄市政府代為舉債。可見，作為公共基礎設施建設的主力軍，市、縣級政府仍然沒有直接的舉債權限，難以直接通過債券市場籌集建設資金，因而仍舊需要依托融資平臺的籌資作用。即使由省級政府代為舉債，因省級政府需要統籌所轄屬的眾多市縣，對于一個市、縣級的具體項目而言，無論是融資金額還是融資時間，彈性都很小。所以，從地方政府的角度看，它們仍有很強的意愿和動力保持平臺公司在市場上的融資能力。^[13]

最后，完全剝離政府融資職能意味著很多平臺公司將會倒閉，且平臺公司目前所承擔的公益性建設項目短期內很難完全從平臺中剝離出來，后續的項目融資功能客觀上需要繼續保留，否則就很可能會變成“爛尾”工程，結果會更糟。有實務界人士分析指出，2008年地方融資平臺的快速發展是在金融危機和央地財權、事權不匹配的背景下形成的，在15萬億元地方政府債務中，融資平臺的債務占5萬億—6萬億元，而發債只是平臺公司的一種融資方式，如果算上融資平臺通過銀行借款、信托等形成的大量債務，融資平臺的債務規模可能會超過20萬億元。除了可以置換的債務外，融資平臺剩余的債務如何解決是一個大問題。所以，地方政府還是希望平臺公司能夠具有自我存續的功能，以解決龐大的存量債務。^[14]正如有學者所指出的，盡管現行政策不允許融資平臺公司不合理融資，但是對資金需求極度饑渴的地方政府仍會借助于融資平臺，突破現有政策約束，進行創新性融資。在今后較長一段時期內，融資平臺仍會被深深烙上地方政府的印記，仍是地方政府貫徹其意志并進行投融資的關鍵工具和手段。^[15]

總之，從地方經濟建設的實際需求來看，目前的地方債只能解決地方政府建設項目資金的部分需求，市政債短期內難以完全替代融資平臺公司，二者在一定時期內應是并行關系。在財政體制未進行實質性改革的情況下，在可預見的未來，融資平臺不太容易完全退出歷史舞臺，^[16]未來仍需幫助地方政府解決公共基礎設施建設的更多資金需求，只是必須規范和透明。因此，完善地方政府融資平臺公司監管仍然有現實必要性。^[17]

事實上，環視國外，也存在類似于我國地方政府融資平臺的經濟組織，只是表現形式、運營方式不同而已。以日本為例，地方政府擁有大量的從事基礎設施投資和公共服務的公司，如地方公營企業、獨立行政法人、地方三公社、第三部門等。美國也有類似的政府支持企業，如特殊目的機構、公共事業經營公司等，新澤西港華盛頓大都會機場管理公司即屬一例。在澳大利亞，有專門的國庫公司通過發行公司債券，為有資金需求的地方政府進行融資。不得不承認，地方政府融資平臺雖然隸屬于政府，但是其專業化程度、市場化運作、市場約束力度等均優于政府，在實現公共設施建設的投融資職能方面具有明顯的存在價值。^[18]

二、消極影響

（一）對民營企業的“擠出效應”

我國曾長期處于計劃經濟體制之下，主要依托國有企業發展社會經濟。盡管目前市場經濟體制已經確立，民營企業也得到了極大發展，但是由于歷史原因和占有資源所限，這類企業往往為中小企業。目前，地方政府融資平臺的大力發展很可能會進一步對民營企業產生“擠出效應”。

實踐中，為確保地方政府融資平臺的生存，地方政府往往會對其予以大力支持。一方面，融資平臺會得到地方政府賦予的大量優質資源和經營性資產；另一方面，融資平臺主要投資于基礎設施建設、重大項目配套和先導產業等領域，極易獲得稅收、特許經營、財政貼息等方面的政策優惠。一旦平臺公司與民營企業進行競爭，顯然會獲得不當的競爭優勢，對民營企業產生“擠出效應”。其中，信貸資源的問題非常突出。當前，我國直接融資市場并不發達，中小企業的融資主要依托于商業銀行。但是，商業銀行與中小企業之間存在嚴重的信息不對稱，商業銀行對中小企業授信成本高、風險大。因此，高度重視安全性的商業銀行對中小企業的融資貸款本身就比較審慎。在這種情況下，以銀行信貸為主要融資來源的平臺公司的出現更加“擠占”了中小企業本就不充足的銀行信貸資源。以融資平臺迅猛發展的2009年為例，5.56萬億元的平臺貸款占到了全年新增貸款的近58%。^[19]民營中小企業的融資困境不斷加劇，發展明顯受到限制。這些社會資源在平臺公司與民營企業間配置的不平衡，并不利于經濟結構的調整和市場經濟的持續發展。有學者甚至指出，融資平臺對民間投資的“擠出效應”越大，資源配置的扭曲程度就越大。^[20]因此，從資源配置的角度看，除非出于彌補“市場失靈”的需要，融資平臺在市場完備的行業內舉債不利于優化資源配置。這也正是諸多學者反對政府投資的原因所在。域外亦有不少學者持相同觀點。經濟學家Danie就曾指出，自2008年金融危機以來，美國政府投資在經濟中的比重不斷攀升，政府支出（含預算赤字）已經明顯地“擠出”了私人投資；Barseghyan以日本為例，對各行業的投資回報率進行了模型分析，結果顯示政府投資的“擠出效應”直接導致了日本20世紀90年代資本回報率的下降；Mitra則以印度政府投資的“擠出效應”為研究對象，不但驗證了短期公共投資的作用消極，而且認為正是公共投資對私人投資產生了“擠出效應”。^[21]

（二）規模過度，不利于宏觀經濟的穩定

長期以來，我國缺乏完善的地方政府債務風險的法律制約機制。地方政府融資平臺增加了基礎設施投資的杠桿率，銀行信貸資金在某種程度上承擔了政府用于城市基礎設施建設的財政資金職能。“信貸資金財政化的現象非常嚴重。”^[22]若是地方政府相關擔保“失靈”，銀行貸款本息無法被按時償還，銀行便會面臨“壞賬”的危險，由此增加了政府對商業銀行不良貸款核銷、剝離或注資的壓力，最終債務不斷積累的結果就是通過一定的被迫“通脹”來解決問題，不利于宏觀經濟的穩定。有學者指出，國際經驗實際上也表明，凡是政府債務嚴重的國家，都會有嚴重的通脹和貨幣貶值接踵而至，而通脹的結果就是廣大民眾為政府債務買單。通脹到來時，廣大民眾的財富急劇縮水，生活質量大大降低，低收入階層生活艱難，將引發眾多的社會問題，經濟生活的可持續發展將受到嚴重威脅。^[23]

（三）引發政府債務危機，最終可能造成中央政府的信用風險

對我國而言，政府債務主要集中于地方，而地方債務又集中于地方政府融資平臺。可以說，現階段，地方政府融資平臺及其所引致的地方政府債務風險正在成為影響我國財政狀況的最重要因素之一。審計署的調查報告顯示，2013年6月底，全國地方政府債務余額已經達到創紀錄的17.89萬億元，占2010年GDP的1/3，相比于2010年底的地方政府債務10.72萬億元來說，這是一個顯著的增長。^[24]審計署2013年12月的審計結果顯示，地方政府融資平臺是地方政府債務最主要的承擔者，由7170個地方政府融資平臺承擔的債務為6.97萬億元，占到總債務的40%。^[25]

在我國的財政體制下，地方政府的最后負債人實質上是中央政府，這樣就構成了一種獨特的責任實質上移的“風險安全閥”。^[26]中央政府成為地方政府負債融資的最終隱性擔保，當中央缺乏對地方負債融資規模的理性約束和控制時，就容易產生相應的道德風險和逆向選擇。當融資平臺無法償債時，所融資金便成為地方政府的負債，在財政風險上移的情況下，又會形成對中央政府的信用壓力。因此，對融資平臺的投融資行為進行監管至關重要。

[1] 參見秦德安、田靖宇：《地方政府融資平臺研究綜述》，載《地方財政研究》2010年第4期。

[2] 參見王劍鋒、劉麗：《上海城市建設投融資體制改革淺析》，載《經濟日報》2004年1月15日。

[3] 參見楊路：《中國地方政府融資平臺與經濟增長的關系研究——基于2007年至2011年數據的實證分析》，載《投資研究》2013年第4期。

[4] 參見胡恒松、孫久文：《地方政府融資體系對區域經濟增長的影響》，載《甘肅社會科學》2016年第2期。

[5] 參見田立：《地方融資平臺該怎么退出》，載《上海證券報》2014年6月30日。

[6] 參見國家信息中心經濟預測部宏觀政策動向課題組：《規范地方融資平臺比發行地方債更可行》，載《中國證券報》2012年3月17日。

[7] 參見王東紅、劉金林：《我國地方政府投融資平臺可持續發展路徑研究》，載《經濟研究參考》2017年第23期。

[8] 參見張莫、鐘源：《“后平臺”時代地方政府上哪融資》，載《經濟參考報》2014年7月25日；李楠：《新預算法下地方政府融資平臺該何去何從？》，載《商業會計》2016年第7期。

[9] 參見張莫、鐘源：《“后平臺”時代地方政府上哪融資》，載《經濟參考報》2014年7月25日。

[10] 參見楊志錦：《地方債占比16.83%成第三大債券品種2016年發行規模將擴大》，載《21世紀經濟報道》2015年12月30日。

[11] 參見倪澤強：《中國地方政府融資平臺發展研究——基于公共投資與經濟增長視角》，合肥工業大學出版社2017年版，第159—160頁。

[12] 參見胡恒松、孫久文：《地方政府融資體系對區域經濟增長的影響》，載《甘肅社會科學》2016年第2期。

[13] 參見吳思：《地方政府融資平臺謀轉型》，載《中國經濟報告》2017年第2期。

[14] 參見吳思：《地方政府融資平臺謀轉型》，載《中國經濟報告》2017年第2期。

[15] 參見楊飛虎：《我國地方政府融資平臺問題及其治理研究》，經濟管理出版社2016年版，第125頁。

[16] 參見方燁、趙婧：《中國融資平臺將剝離政府融資功能逐步退出舞臺》，載《經濟參考報》2014年5月21日；劉子怡：《政府效率與地方政府融資平臺舉債——基于31個省級政府財務披露信息的實證分析》，載《現代財經（天津財經大學學報）》2015年第2期。

[17] 參見戴傳利：《我國地方政府融資平臺公司監管對策研究》，載《華東經濟管理》2014年第8期。

[18] 參見《我國地方政府融資平臺存在制度缺陷》，載中研網，2017年11月26日訪問。

[19] 參見人行海東支行課題組：《地方政府融資平臺風險評價及化解——以青海省海東地區為例》，載《青海金融》2010年第8期。

[20] 參見劉偉、李連發：《地方政府融資平臺舉債的理論分析》，載《金融研究》2013年第5期。

[21] 參見楊路：《中國地方政府融資平臺與經濟增長的關系研究——基于2007年至2011年數據的實證分析》，載《投資研究》2013年第4期。

[22] 陸岷峰、張惠：《關于地方政府融資平臺貸款的深層思考》，載《桂海論叢》2010年第3期。

[23] 參見楊飛虎：《我國地方政府融資平臺問題及其治理研究》，經濟管理出版社2016年版，第125頁。

[24] 參見馬恩濤：《中國地方政府融資平臺轉型與地方政府債務風險防范研究》，經濟科學出版社2017年版，第4頁。

[25] 參見審計署《全國政府性債務審計結果（2013年第32號公告）》。

[26] 參見管治華：《地方政府融資平臺負債：風險與規制》，經濟科學出版社2016年版，第183頁。