第三節
我國地方政府融資平臺公司的發展歷程

從歷史視角審視我國地方政府融資平臺公司的緣起和發展脈絡，有助于對地方政府融資平臺公司進行更加全面和深入的了解與分析。

一、實踐發展

（一）萌芽階段（20世紀80年代末—1993年）

20世紀80時代中期，國內基礎設施建設資金由國家財政提供改為“撥改貸”，無論中央財政還是地方財政都難以支撐高額的基礎設施建設費用，各地的城市基礎設施又非常落后，急需改善，這便造成了大量的基礎建設資金缺口。當時，我國正處于改革開放初期，城鎮化剛起步，市政基礎設施建設所需資金較大而政府財力相對不足的矛盾凸顯。為此，部分地方政府先后開辦了一些“市政公司”“城投公司”“交通公司”等經濟實體，試圖以資本手段代替傳統行政手段，尋求建設項目資金。上海試點探索了借入國際資金用于城市建設的模式。1986年，國務院發文（國發〔1986〕94號）批準上海采用“自借自還”的方式擴大利用外資發展城市基礎設施建設，即“94專項”。隨后，為了與國際慣例接軌，提升資金使用的市場化運作水平和效率，上海于1987年成立了上海九四公司（后改名為“上海久事公司”），通過舉借外資進行城市基礎設施建設項目。上海久事公司是政府投融資體制改革和創新的產物，成為融資平臺的雛形，實現了基礎設施建設從政府直接投資向政府性投資公司間接投資的轉變，契合了“撥改貸”財政體制改革的趨勢。此后，上海久事公司通過多種渠道籌措國內外資金800多億元，先后投資建設了上海南浦大橋、污水治理等一批重大項目，有效緩解了地方政府的資金壓力。^[1]

1988年7月，國務院發布45號文《關于印發投資管理體制近期改革方案的通知》。次年4月，國務院出臺《1989年經濟體制改革要點》，明確提出了國家遵循經濟規律，組建能源、交通等6個專業投資公司，進行基礎建設投資，并由國家計委以及相關行業主管的部委進行領導。這為地方政府成立融資平臺提供了政策依據。隨后，各省紛紛成立了地方投資公司。1992年，上海市政府為分擔上海久事公司沉重的市政建設投融資壓力，以城市規費10億元成立了上海市城市建設投資開發總公司（以下簡稱“上海城投”）。不同于上海久事公司這類綜合型政府融資平臺，上海城投是全國第一家專業型政府融資平臺，主要承擔城市基礎設施投資、建設和運營任務，一方面通過發行建設債券來籌措資金，另一方面利用公開招標方式選擇投資者并與投資者簽署“特許權協議”，同時對城市基礎設施項目投資給予現金流補貼，以此吸引和保證投資者的利益。上海這兩大融資平臺的出現，實現了通過經濟手段和市場化運作來完成基礎設施投資的任務，是政府投融資體制改革的一個突破，也為我國其他地方政府建立融資平臺提供了有益的借鑒。

（二）初步發展階段（1994—1997年）

地方政府融資平臺的真正發展始于1994年的分稅制改革。此次改革主要提高了中央稅收在總財政收入中的比例，但是對地方財政收入不足、事權過重的現象沒有適當調節，同時政府間轉移支付制度尚不完善，因而惡化了財權與事權在中央與地方之間的分配結構，導致地方財政在地方建設資金上的“窘境”。在各地經濟建設的壓力下，為獲取金融資源，地方政府只有更多地依賴融資平臺，從銀行貸款，最終促使融資平臺的數量進一步增多。1994年，國家開發銀行這一政策性銀行成立，標志著國家開始以市場主體的身份進行基礎設施投資，也為地方政府以市場主體身份進行基礎設施投資提供了一個導向。

（三）快速推廣階段（1998—2008年）

發端于泰國的1997年亞洲金融危機給我國經濟發展帶來巨大沖擊。為此，政府實施了積極的財政政策和擴張性的貨幣政策，并加大了內部投資力度，其中投資的主要方向便是基礎設施建設，如城市道路、供水和污水處理、煤氣等項目。按照基礎設施建設項目的融資體制，中央政府可以為審批通過的基礎設施建設項目提供一定的中央財政支持，同時地方政府安排配套資金作配合。但是，出于收支平衡的考慮以及原《預算法》對地方政府發債的限制，地方政府實際上承擔著巨大的基建項目資金壓力。為緩解這種壓力，地方政府一方面和各大商業銀行簽訂“銀行和政府合作框架協議”，另一方面紛紛籌建大量的交通公司、城投公司、國資經營公司、開發投資公司，作為融資平臺，借助地方政府信用，向銀行進行基礎設施建設貸款。尤其是2004年7月16日國務院發布的《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號），在合理界定政府投資職能、擴寬項目融資渠道、健全投資宏觀調控體系方面作出開放性規定，為地方政府融資平臺公司建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。實際上，融資平臺公司的大量出現，也滿足了商業銀行的業務需求，有助于商業銀行繞過《貸款通則》中不得對地方政府貸款的禁止性規定，擴展了其業務范圍和盈利空間。

實踐中，“銀政合作”的典型做法就是“打捆貸款”，即地方政府將市政、交通、環保等若干個單一基礎設施建設項目“打包”成為一個整體項目，再配合以地方政府或人大出具的還款承諾作為保證，統一向商業銀行申請貸款。實際上，在基礎設施建設中，部分非經營性或準經營性公益項目缺乏穩定的現金流作為還款來源，而部分經營性項目則有穩定的現金流可足額償還銀行貸款，通過這種“打捆貸款”的模式，就可以將產生穩定現金流的項目用于彌補不能產生現金流的項目，在“打捆”內部統一還款，從而有效緩解非經營性、準經營性公益項目建設資金的不足。1998年8月，安徽省蕪湖市與國家開發銀行簽訂了第一份銀行貸款合作協議，即“打捆貸款協議”（后被國家開發銀行稱為“蕪湖模式”）?！笆徍Ｊ健焙芸炀驮谌珖_發銀行系統內得到推行。此外，一些國際上比較流行的基礎設施建設投融資方式也開始普遍被地方政府融資平臺引入，如BOT、TOT、PFI、ABS等。

總之，在這一發展階段，國家開發銀行和其他商業銀行的“打捆貸款”模式促成了一批省市級地方政府融資平臺的產生。自1998年起實施了近7年的積極財政政策，最終使我國經濟逐漸擺脫了亞洲金融危機的不利影響，實現了持續快速增長；同時，在固定資產投資領域卻出現了明顯的經濟過熱現象。2005年，中央決定實施穩健的財政政策，同時配合穩健的貨幣政策，開始收縮和調整國民經濟，地方政府融資平臺的發展速度也相應放緩。

（四）爆發式增長階段（2009—2010年）

2008年末，美國的房地產次貸危機蔓延全球，惡化為全球金融危機。在經濟全球化的今天，對外開放三十余年的中國自然難以置身其外。一時間，經濟形勢非常嚴峻。為刺激經濟復蘇，2008年11月，國務院常務會議決定實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策，出臺了舉世矚目的兩年“4萬億經濟刺激計劃”，其中中央承擔1.18萬億元，其余由地方配套承擔。然而，很多地方政府本身財政緊張，難以安排數額巨大的配套資金；不少融資平臺本身就承接了大型的基礎設施建設項目，負債率高，財務彈性低，難以再承接中央新增的投資項目?？紤]到地方政府的實際難處，2009年初，中國人民銀行與銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這一指導意見是中央政府首次以正式發文的方式公開對地方政府投融資平臺予以支持，直接掀起了地方政府融資平臺爆發式增長的浪潮。

各地政府為分享這次投資“盛宴”，爭先搭建新的融資平臺，尤其是縣區一級融資平臺大量出現，平臺公司數量出現“井噴式”增長。中國人民銀行2009年第四季度披露的數據顯示，融資平臺數量從2008年上半年的3000多家擴張至2009年末的8221家，平臺貸款余額從1.7萬億元迅速攀升至7.38萬億元。短短一年半的時間，地方政府融資平臺激增5000多家，貸款余額膨脹了5.68萬億元。^[2]

（五）規范發展階段（2010年至今）

“4萬億經濟刺激計劃”基本上使我國在全球經濟衰退中率先確立了經濟復蘇的態勢，但是同時也導致地方政府融資平臺擴張速度過快、地方政府債務急劇膨脹的不利后果。地方政府融資平臺在高速發展的同時，其設立與運作不規范、融資方式單一、還款能力欠缺等問題日漸凸顯。隨著金融機構對融資平臺公司的貸款余額不斷攀升，地方政府為融資平臺公司提供擔保的數額不斷加大，金融風險和地方財政風險不斷積聚。正因如此，地方政府融資平臺這一應對國際金融危機的“功臣”，一時間變為各金融機構嚴防死守的“高風險區”。

實際上，2008年后，政府債務危機在域外屢屢出現。2008年10月的冰島債務危機，2009年11月的迪拜債務危機，2009年12月的希臘、西班牙、意大利等國家的債務危機，不斷地向包括我國在內的所有國家警示政府債務的嚴重危害。

自2010年初開始，地方政府融資平臺蘊含的財政風險和金融風險開始受到我國政府的高度重視，國務院、財政部、發改委、中國人民銀行、銀監會相繼出臺政策對其進行清理和規范。我國對于地方政府融資平臺的態度也從積極鼓勵轉向限制、規范和制約。各監管部門紛紛出臺規范地方政府融資平臺的文件。其中，國務院于2010年6月10日發出的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》具有標志性意義。該通知要求，整頓規范地方融資平臺，暫停發放所有融資平臺的貸款。自此，我國開啟了對融資平臺規范管理的序幕，一系列針對融資平臺債務風險控制的文件相繼出臺，融資平臺的監管日趨嚴厲，其發展速度放緩。

2014年，我國《預算法》修訂通過，有關地方政府融資平臺的規范性政策文件隨之又一次集中出臺，進一步強化了對地方政府融資平臺的融資管理。首先，剝離地方政府融資平臺公司的政府融資功能。2015年開始實施的新《預算法》賦予地方政府一定的舉債權，也明令禁止地方政府以發行債券之外的方式舉借債務。國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）明確要求，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。此后，平臺公司對其舉借的債務遵循“誰借誰還，風險自擔”的原則，政府不再承擔償還責任。其次，妥善處理地方融資平臺公司存量債務。2016年11月3日財政部發布的《地方政府性債務風險分類處置指南》中，依據不同債務類型（包括地方政府債券和非地方政府債券形式的存量政府債務兩大類），分類提出處置措施，明確地方政府償債責任。

二、制度演進

（一）地方政府融資平臺公司的主要制度規范（2009—2017年）

2019—2017年，我國頒布的地方政府融資平臺公司的主要規范性文件如下表所示：

（二）對現行制度的反思與期待

通過對上述制度的歸納整理可以看出，2010年之前，政府融資平臺的爆炸式發展有效緩解了地方政府投資需求與供給不足間的財政收支矛盾，對地方基礎設施建設，尤其是應對國際金融危機起到了積極作用。但是，鑒于融資平臺發展中不斷積聚的財政風險和金融風險，以國務院2010年19號文為標志，中央開始對其進行嚴格清理和規范。隨著新修訂的《預算法》通過和實施，以及國務院2014年43號文的出臺，融資平臺的政府性融資職能被完全剝離，地方政府變相融資渠道受限。再到2017年，隨著財政部50號文和87號文的出臺，地方政府的自主融資渠道幾乎被全部封堵。這些政策的實施確實降低了地方政府未來的債務風險，但是在短期內也進一步加劇了地方政府基礎設施建設投資的資金來源壓力。

就制度層面而言，目前對融資平臺的規范還存在以下幾方面的問題：

其一，關于融資平臺的定位及功能認識仍然不清。地方政府融資平臺成立伊始就是作為地方政府實施公共政策、承擔公共職能的延伸機構而存在的。融資平臺的融資主要用于公共基礎設施建設。但是，現實中，部分融資平臺的資金投向已經偏離了預定的公共基礎設施建設目標，投入競爭性領域，出現“與民爭利”的情況。對此，是否應當從制度層面予以糾正？同時，現行制度不斷強調融資平臺的“商業化”，這是否偏離了其最初的“公益性”功能定位？目前的政策導向主要是，通過剝離地方政府融資平臺與地方政府公共資產和資金間的關系，將融資平臺引入市場化，通過市場運營來滿足其相關投資項目的融資需求。但是，實際上，地方政府投融資平臺負債融資主要是投向城市基礎設施領域以及公益性領域，這種不區分投資方向和性質的市場化政策取向，使得我國地方政府所投資建設的國有公司更多地介入市場營利性領域，會出現對民間社會資本投資的“擠出效應”。^[3]可見，地方政府融資平臺公司的法律性質究竟為何，應當承擔什么職能，投資方向如何確定，對這些問題仍需深入研究。

其二，現行的諸多規范過于零散，缺乏系統性。目前，很多規定都是對已有或潛在的風險，尤其是銀行信貸風險、財政風險等作出的“碎片化”規定，并未形成一套完整的制度對融資平臺公司進行全面、系統的規范。平臺公司的很多根本性問題，如治理問題，除了部分政策性文件有原則性的規定，政府不得干預平臺公司的經營決策外，幾乎沒有任何正式制度出臺。有的規定又似乎前后不一，容易產生歧義與矛盾。例如，國務院2014年43號文剝離了地方政府投融資平臺公司的政府融資職能。但是，2015年5月11日財政部、中國人民銀行和銀監會聯合下發的《關于妥善解決地方政府投融資平臺在建項目后續融資問題的意見》，又突出強調對投融資平臺在建項目進行融資支持，放松了對投融資平臺運作的資金約束，本質上可以理解為：為促進經濟的穩步增長，中央政府放松了對地方政府融資平臺運作的資金約束。^[4]這兩個文件的下發，一方面表明經濟下行期地方政府投融資平臺債務問題的嚴重性，^[5]另一方面凸顯了地方政府投融資平臺對于宏觀經濟“穩增長”的重要性。在這樣的制度環境下，地方政府融資平臺極易成為中央政府調控經濟的工具：需要政策擴張的時候，對融資平臺放松約束，如2008年應對國際金融危機時的支持與鼓勵；而需要政策緊縮之時，又將融資平臺視為風險之源，極力清理與整頓。這使得融資平臺自身缺乏制度的穩定性和預期性。為切實加強對地方政府融資平臺的管理，目前最主要的任務應是盡快出臺《地方政府融資平臺公司管理辦法》，使融資平臺公司的運作有法可依、有章可循。該管理辦法的具體內容應當包括融資平臺公司的法律性質、經營目的、投融資范圍、投資決策權歸屬、運作模式、債務管理、發行債券規模、資金監管等。

其三，目前對于融資平臺的監管機構較多，監管政策的價值目標選擇不一。從現有規定來看，涉及融資平臺的監管機構主要有發改委、財政部、中國人民銀行、銀監會等。由于各個部門都是以自己的職能和目標為基本出發點，各自為政，因而造成了現行監管規范缺乏系統性和完整性。作為債務人，財政部和發改委主要是禁止地方政府將相關公益性資產注入融資平臺、違規提供擔保，目的是防止地方政府相關資產流失以及所面臨的償債風險。作為債權人，中國人民銀行與銀監會主要強調地方政府融資平臺相關資產和資源的市場價值，并進行“退平臺化”規制，促使融資平臺將優良資產剝離。由于部門間的不同利益取向，在“規制俘虜”思想的作用下，地方政府負債融資中，債權人和債務人兩方面的政策控制方向相反，難以產生規制政策合力，也就無法形成對地方政府負債融資行為的明確規范。^[6]

[1] 參見李勇：《我國地方政府融資平臺的規范與思考》，載人民網，2017年11月12日訪問。

[2] 參見唐洋軍：《財政分權與地方政府融資平臺的發展：國外模式與中國之道》，載《上海金融》2011年第3期。

[3] 參見管治華：《地方政府融資平臺負債：風險與規制》，經濟科學出版社2016年版，第56—57頁。

[4] 參見弋代春、樊綱治：《地方政府融資平臺的土地市場參與研究》．載《宏觀經濟研究》2015年第10期。

[5] 參見劉驊、盧亞娟：《轉型期地方政府投融資平臺債務風險分析與評價》，載《財貿經濟》2016年第5期。

[6] 參見管治華：《地方政府融資平臺負債：風險與規制》，經濟科學出版社2016年版，第187頁。